Source : le journal Le Monde du Vendredi 10 mars 2011

Perquisition au siège de l’UMP Les juges d’instruction de Bordeaux chargés de l’affaire Woerth-Bettencourt ont perquisitionné, lundi 7mars, au siège de l’UMP, rue La Boétie à Paris, a indiqué, mercredi 9mars, le parti majoritaire, confirmant une information d’Europe 1. Les magistrats bordelais, qui conduisent une information judiciaire pour «trafic d’influence et financement illégal de parti politique», étaient accompagnés demembres de la brigade financière. Ils ont consulté les archives comptables du parti, dont l’ancien ministre du travail Eric Woerth a occupé le poste de trésorier, et sont repartis avec la liste de tous les donateurs de l’UMP.

Tout d'abord, j'invite le lecteur à se pencher sur les thématiques suivantes : la déconcentration et la décentralisation et aussi sur la qualité de l'aménagement du Territoire. Quelque soit l'ordre dans lequel la lecture des articles se fait, les trois sont liés et permettent de se donner une vue d'ensemble de la notion de collectivité Territoriale et de son rapport à la démocratie et à l'Etat, son rôle dans la construction européenne et l'importance de la solidarité des territoires, de la péréquation, de l'unité de la Nation et de l'intégration. Moteur économique et social, la collectivité a fait l'objet de grands débats. La collectivité est très largement liée à la construction de l'Etat. C'est pourquoi je commence par présenter la construction de celui ci dans l'histoire et j'y apporte les éléments de sa déstructuration ou consolidation selon les époques et les régimes qui se sont installés en France. 

Au XIIème siècle, Le Roi est faible. Il n'est qu'un seigneur parmi d'autres. Sa conquête du Territoire est l'objectif. à l'époque, il n'est pas question de nation mais de rapports de forces entre seigneurs, chacun étant le maître de son domaine. L'histoire de l'organisation territoriale de France est très largement liée à cette notion de domaine. Elle évoluera ensuite vers la constrution absolutiste de l'Etat, la formation de l'Etat Nation, puis le développement de la démocratie fera naître des circonscriptions électorales, idéales pour les régimes dictatoriaux à installer une centralisation du pouvoir et une forte déconcentration pour gouverner. La lutte pour la république et plus tard le développement de l'Etat providence et l'Etat de droit vont tourner les politiques vers le  respect de l'être humain, et provoquer le soucis d'une démocratie à plusieurs échelles : locale, départementale puis régionale.  L'Etat avec le temps se métamorphose avec les préoccupations des politiques en place. L'histoire rapide ci-desssus permet de comprendre ce mécanisme.

XI SIECLE

1148 : Louis VII écrit à Suger et lui confie la garde de la couronne en son absence. L'objet devient une symbolisation du royaume. Le concept de la domanialité est né et celui de la base de l'instauration de la monarchie.

1343 : période de la guerre de Cent Ans, La couronne devient une entité autonome à laquelle sont rattachés des droits, des personnes et des biens. Rigaudière est le juriste de référence pour ce concept.

Le domaine est une notion multiple :

corporel : biens mobiliers (bijoux, créances) et immobiliers (= fonciers, exemple : terres, forêts)

incorporel : droit utiles (féodaux), droits fiscaux (péages, traites), prérogatives régaliennes (monnayage, justice).

Inalinabilité et imprescriptiblité de la couronne.

La monarchie organise son pouvoir par l'élargissement de son territoire notamment le patrimoine foncier. La règle de l'inaliénabilité du domaine se construit pour protéger "la couronne". Les juristes jouent un rôle capital mais le pragmatisme du roi à cet époque en matière de mariages opportuns y est pour beaucoup. 

XV : Jean de Merveille développe l'idée de l'indisponibilité de la couronne. Le Roi n'a que l'usufruit de celle-ci, il n'en dispose pas. Il se réfère pour cela au droit romain. Ce principe vise à limiter la pratique des apanages, consistant pour le Roi à accorder des terres à ses fils pour compenser les droits d'aînesse. Avec le temps, les pouvoirs régaliens du Roi se sont affirmés sur les territoires des apanages. Le contrôle de la couronne devait se durcir. Le concept est surtout penser pour renforcer le pouvoir du Roi et développer son terrritoire avec le temps.

1566 : La couronne, aussi appelée Res publica (chose publique), voit l'Edit des Moulins sous Charles IX mettre par écrit la règle de l'inaliénabilité. Cet édit précise les pratiques des engagements et des apanages et apporte la disctinction entre le domaine fixe et le domaine casuel. L'inaliéabilité s'applique au domaine fixe (territoire à l'avènement du souverain), tandis que pour le domaine casuel (composé des acquisitions), ne sont inaliénables qu'au terme de dix années les territoires qui font l'objet d'une acquisition par la Couronne. L'Edit admettait la pratique des apanages mais l'encadrait : l'engagement du domaine royal était temporaire, et la portion du domaine devait retourner à la couronne. Cet Edit des Moulins est la source du domaine public en France puisque par exemple, pour pouvoir revendiquer un droit de propriété sur un domaine public par nature (mer et rivages, rivières navigables, sous sol d'une voie publique) il faut pouvoir justifier d'un acte de propriété antérieur à l'Edit! 

Sous la Révolution, une fois la Couronne déchue, le domaine national vient à la remplacer. Le principe de l'inaliénabilité ne touche plus qu'une partie du domaine. Le domaine public entre dans le champ sémantique et se détermine notamment par son affectation à un usage public ou un service public. La changement d'affectation fait tomber l'inaliénabilité.

L'organisation de l'Espace Français.

La structure de l'espace du territoire français est marqué par son histoire. Sous l'ancien régime, la diversité des entités municipales est réelle. Certaines entités sont autonomes, ce sont les "villes de communes" ou "consulats". D'autres sont sous tutelle de seigneurs, ce sont les villes de franchises, de prévôté ou de syndicat. Au Moyen-âge, les libertés municipales décroient en fonction de l'augmentation du pouvoir central. Certains Etats particuliers vont résister notamment la Bretagne, La Bourgogne et le Languedoc. Les assemblées des trois ordres sont structurées selon cette hiérarchie : provinces, pays, diocèses, bailliages. Mais leurs libertés vont s'amenuiser devant l'absolutisme.

Edit de Colbert 1683 : La monarchie travaille à gommer les diversités et les spécificités locales. L'autoritarisme et l'effort de centralisation l'y oblige. Les villes sont de plus en plus intégrées dans l'appareil administratif et les prérogatives déclinent au profit de la tutelle. L'apogée trouve son incarnation dans l'Edit de Colbert, de 1683, qui crée les intendants du Royaume (33). Il faut cependant nuancer le propos, la centralisation reste faible comparée aux structures modernes que nous connaissons.

Dès le XVIIIème siècle une tension entre "le local" et "l'Etat" est palpable car depuis le XVI siècle la puissance publique et le pouvoir absolutiste se développe. En contre partie se développe un courant qui s'oppose à ce concept, qui sera cher aux girondins de la l'Assemblée Nationale durant la révolution : la revendication de libertés municipales. 

La réforme Laverdy abandonnée de 1764 : L'effort de rationalisation se poursuit sous Louis XVI qui tente d'uniformiser le système municipal à travers le Royaume. Rapidement il doit renoncer. Le terrain est en revanche bien préparé pour la révolution car l'Edit évoque "le règlement pour l'administration des villes et principaux bourgs du royaume". Laverdy est donc soucieux des revendications locales tout comme Louis XVI. Mais l'effort est insuffisant. 

Necker 1787 : L'idée de retrouver une proximité, "un contact avec le terrain" fait son pas petit à petit. Quelques applications expérimentales en redéployant un  ensemble d'assemblées depuis la communauté d'habitants à la province sont élaborées par Necker puis généralisées en 1787 mais abolies à la Révolution. La réforme territoriale est en marche et va se propulser avec les révolutionnaires.

1789 : La recherche de l'uniformité atteint son apogée dans la création de la circonscription cadre administrative : le département qui se couple avec le système de représentation électorale. La commune est créée et reprend les bases des communautés de l'ancien Régime. La notion de canton est créée mais ne sera pas exploité compte tenu du chaos ambiant de l'époque. Si une tentative de municipalité de canton afin d'obtenir une circonscription plus large que la commune a échouée sous le directoire, elle a tout simplement été abandonnée sous le Consulat et enterrée avec la Loi du 28 pluviose An VIII. à noter que sous le directoire, Paris dispose d'un régime exorbitant avec l'interdiction de ne disposer que d'un seul maire. Il faudra attendre le début du XXième siècle pour se rapporcher d'un système plus large regroupant plusieurs communes : la coopération, avec les syndicats des communes. Finalement, Le canton ne sert que de circonscription électorale ou judiciaire pour le juge de paix. On sait qu'il deviendra avec la loi du 10 Août 1871 la circonscription électoral des conseillers généraux.

Le district est lui aussi créé. Il est rayé par le Directoire. Il réapparait plus grand sous Napoléon sous la forme de l'arrondissement. Mais ce niveau n'a pas pu se faire une place de choix dans le système administratif. 

BONAPARTE : Les Constituant de 1789 ont organisé un système électoral à tous les échelons administratif. L'Empire, lui va privilégier la nomination de toutes les instances parmi les notables locaux. Bonaparte va privilégier l'agent unique et renouer avec les intendants en créant les préfets, sous préfets, les maires, le tout hiérarchisé, il organise une machine administrative très moderne à l'époque pour que sa décision s'impose en local avec la vitesse du fluide électrique. L'article 3 de la loi du 28 pluviose an VIII reste célèbre pour avoir chargé la préfet de l'administration qui ne doit être que le reflet des intentions du gouvernement.

LA RESTAURATION : les revendications décentralisatrices refont jour. En 1829, le Gouvernement tente d'en faire un élément gouvernemental. Mais il est trop tard. La révolution de 1830 intervient.

1830 : Louis Philippe s'est engagé à faire avancer le dossier en faisant élire au scrutin censitaire les assemblées locales. Les notables sont concernés et le régime des capacités s'applique. Autrement dit, on ne nomme plus mais, on vote pour les plus riches...

1831 : Suffrage censitaire dans les départements. Critique similaire. 

1833 : élection des conseil municipaux, mais pas le maire qui reste un "mini" préfet à l'échelle locale. 

STRUCTURATION DES DECISIONS DES ASSEMBLEES LOCALES
Lois de 1837 et 1838 : Le fonctionnement local se structure. Les assemblées locales voient leur décisions organisées selon les prérogatives confiées : exécutoires de plein droit, subordonnées à l'approbation du gouvernement ou simplement consultatives. 

REVOLUTION DE 1848 : Avancée décentralisatrice importante pour les ayants droits : tous les français majeurs de sexe masculin peuvent voter. 23 avril La France est le 1er Etat à adopter le suffrage universel masculin. Suite à la Révolution de février 1848 et l'abdication du roi Louis Philippe, le suffrage universel est proclamé le 2 mars 1848. Tous les Français de plus de 21 ans sont appelés à élire une Assemblée constituante. Celle-ci votera la Constitution de la IIème République le 4 novembre 1848. Louis-Napoléon Bonaparte fera un coup d’Etat le 2 décembre 1851 avant de rétablir l’Empire. L'empire va recourir à la déconcentration (appelée décentralisation à l'époque).

Loi du 25 mars 1852 et Loi du 13 avril 1861 : "Loi de décentralisation" qui sont en fait des lois de déconcentration. Elles amorcent la déconcentration et le transfert de compétences du chef de l'Etat et des Ministres vers les Préfets. Tonton Bonaparte inspire le nouvel empereur. 

LIBERALISATION DU REGIME :
Lois libérales de 1866-67 : les prérogatives des communes et des départements sont augmentées. L'Empire connaît une phase libérale importante.

III REPUBLIQUE

Loi départementale du 10 Août 1871 : "le Clystère dans le derrière des préfets" est créé. L'expression vient de Thiers et elle concerne la création de la commission départementale qui est investie d'un contrôle du préfet. (Aujourd'hui, c'est le préfet qui contrôle les assemblées locales, le rapport s'est inversé).

Loi du 24 février 1875 :  Le Sénat n'est plus une chambre aristocratique. Le débat démocratique tournait autour de la légitimité démocratique et la représentativité du Sénat de la volonté nationale. La loi prévoit 75 sénateurs inamovibles élus par l'Assemblée nationale (catégorie supprimée dès 1884) 225 sénateurs élus par un collège électoral composé de députés, conseillers généraux, d'arrondissement et d'un délégué par conseil municipal. La réprésentativité des collectivités territoriales est amorcée. Gambetta qualifie le Sénat de "Grand conseil des communes de France", assemblée élue au suffrage universel indirect par de grands électeurs représentant en majorité la France profonde" et donc modératrice, ou conservatrice. Clémenceau, libéral finira au Sénat et dira de lui : "Pendant une partie de ma vie, plus près de la théorie que de la réalité, j'ai eu foi en la chambre unique, émanation directe du sentiment populaire. Je voyais le peuple toujours raisonnable. Les évènements m'ont appris qu'il fallait donner du temps au peuple, le temps de la réflexion. Le temps de la réflexion, c'est le Sénat. 

1882 : Les maires sont désormais éligibles mais pas les sous préfets, ni les préfets.

Loi communale du 5 Avril 1884 : la Loi du 5 avril 1884 créée les conseil municipaux. 

Loi du 22 mars 1890 : créée les syndicats de communes. 

Loi du 13 novembre 1917 : assouplissement du régime de création des syndicats intercommunaux du fait de l'accroissement des services attendus des collectivités locales.

POUVOIR DE TUTELLE SUR LES COLLECTIVITES LOCALES
Loi  du 5 Novembre 1926 : Déconcentration : Le pouvoir de tutelle des collectivités locales est transféré aux préfets.

IV REPUBLIQUE
Loi du 19 Juillet 1950 : Statut des Préfets formalisé pour la première fois.

V REPUBLIQUE
Constitution du 4 Octobre 1958 :
Art 20 : La compétence de l'organisation administrative est confiée au pouvoir réglementaire. Décret du 13 novembre 1971 qui explique que le Premier Ministre peut dévoluer le financement, l'élaboration et le contrôle des équipements collectifs.
Art 72a3 : Les collectivités territoriales de la République s'administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi. 

Ordonnance 5 janvier 1959 : création des SIVOM, syndicats à vocation multiple

Mai 1969 : échec du coup d'audace du Général de Gaulle, et de la réforme constitutionnelle sur la région et le Sénat.

Décret du 13 Novembre 1970 : Les préfets des départements et des régions sont confortés dans leur compétences. Des compétences substantielles leur sont conférées : élaboration, financement et contrôle des équipements collectifs autres que d'intérêts national.

Loi du 5 Juillet 1972 : La région comme Etablissement public. Les nécessités économiques, de planification et d'aménagement du territoire contribuent à la régionalisation. Celle ci va prendre son temps.

ACTE I de la DECENTRALISATION
Lois Defferre de 1982 portant "droits et libertés des communes, des départements et des régions supprime la tutelle administrative, financière et technique de l'Etat, érige les régions en collectivités et confie le pouvoir exécutif  du département au président du conseil général et non plus au préfet. Ce sont les lois dites de "décentralisation". la décentralisation est le système dans lequel la gestion administrative d'un territoire est confiée à des autorités locales élues et dotées d'une certaine autonomie dont l'étendue est déterminée par la loi de l'Etat. L'unité du pouvoir central n'existe plus comme dans la déconcentration car les collectivités sont dotées d'une personnalité morale distincte de celle de l'Etat.     

Circulaire du 12 Juillet 1982 qui explique que "le législateur a voulu qu'une large déconcentration accompagne la décentralisation. Il faut comprendre ici que la décentralisation ne constitue pas un affaiblissement des pouvoirs déconcentrés mais bien une mutation de leur compétence. Le rôle de conseil et de contrôle est accru au détriment du rôle du champ décisionnel désormais plus démocratique car accordé aux administrations déconcentrées.

Loi du 5 Janvier 1988 : création des district et communautés urbaines.

DECONCENTRATION LOI ATR du 6 février 1992

La déconcentration, c'est la mise en oeuvre de la subsidiarité, avec un objectif de décongestionner l'administration centrale, c'est pourquoi un second niveau d'administration est conçu avec des délégations de pouvoir organisées au profit des Institutions déconcentrées telle que celle du préfet, afin de rendre l'administration plus proche de l'administré et la rendre par conséquent plus efficace. Comme le dit O. Barrot : "c'est le même marteau qui frappe, mais on a raccourci le manche". Les représentants du pouvoir central, en tant qu'autorité sont plus à même de prendre les bonnes décisions car ils appréhendent mieux les conséquences nationales de telle ou telle décision. En revanche, les autorités déconcentrés locales, par la proximité, ont la possiblité de mieux comprendre les enjeux locaux et de prendre des décisions adapatées.

la Loi ATR, du 6 février 1992, annule la dénomination des services extérieurs pour préférer celle des services déconcentrés. Elle précise que l'administration territoriale de la République est assurée par les services déconcentrés de l'Etat (compétence générale), et aussi que "sont confiées aux administrations centrales les seules missions qui présentent un caractère national (compétence attributive ou spéciale, concernant la seule mission nationale) qui ne peuvent être délégué à un échelon territorial (c'est l'exemple de la mission nationale de service public exercée par l'Etablissement français du sang en matière de produits labiles et de l'organisation de l'ensemble du territoire national dans le cadre de l'organisation de la transfusion sanguine, collecte de sang, délivrance de produits sanguins). C'est en quelque sorte le principe de subsidiarité qui est évoqué, car tout ce qui ne ressort pas du domaine de la mission nationale revient par voie de conséquence à l'autorité déconcentrée chargée des missions locales. La Loi ATR est complétée par la charte de la déconcentration issue du décret du 1er Juillet 1992 confirmée par la loi LOADT, Loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du Territoire. Le niveau déconcentré est depuis le décret du 1er Juillet 1992 le niveau de principe de la compétence.

Enfin, la déconcentration, c'est un mode d'accompagnement de la décentralisation. Elle permet à l'Etat de s'assurer que les collectivités décentralisées respectent leurs engagements concernant les compétences qui leur sont attribuées et organise une collaboration avec les élus de l'échelon local en mettant à leur disposition des interlocuteus compétents. Les administrations déconcentrés sont par ailleurs souvent chargées de contrôler les collectivités ou encore les administrés selon les missions qui leur sont confiées.

Democratie locale, participation des citoyens européens 

Révision constitutionnelle du 25 Juin 1992 : L'article 88-3 de la Constitution permet désormais aux citoyens européens résidant en France  le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales. Ce droit a nécessité une modification de la Constitution suite à la décision du conseil Constitutionnel DC, 9 Avril 1992, Traité de Maastricht I, de censurer cette possibilité au regard des articles 3, 24 et 72 de la Constitution. 

CONSTRUCTION EUROPENNE, COOPERATION RENFORCEE ENTRE LES ACTEURS

Loi LOADT du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire. Le niveau déconcentré est le niveau de principe des compétences et de l'organisation territoriale de l'Etat = tout ce qui n'est pas du domaine nationale évoqué par la loi relève du niveau déconcentré.

Déterminée au niveau national par l'Etat, après consultation des partenaires intéressés, des régions ainsi que des départements, l'administration territoriale participe dans le respect du principe de subsidiarité à la construction européenne et est conduite par l'Etat et par les collectivités territoriales dans le respect des principes de la décentralisation. Elle renforce la coopération entre l'Etat, les collectivités territoriales, les organismes publics et les acteurs  économiques et sociaux du développement du territoire. La notion de solidarité, partenariat est au coeur de l'intérêt européen, il dynamise l'europe et permet le développement économique et favorise la coopération. L'idée de transfert de compétences y est rattaché, car la coopération selon qu'elle est verticale (entre Etat et collectivités ou entre collectivités de niveaux différents) horizontale (entre les collectivités de même niveau) ou encore transversale (entre tous les acteurs de la vie économique) démontre une politique de solidarité entre les Territoires et leurs échelons respectifs.

ACTE II DE LA DECENTRALISATION
Loi Constitutionnelle du 28 mars 2003 : L'article 1er de la Constitution dispose que l'organisation de la république  est décentralisée. Cette réforme constitue l'aboutissement de la réflexion des politiques du début du siècle sur la réforme des collectivités territoriales et s'illustre avec le rapport Mauroy, l'ancien Premier Ministre de François Mittérand. Cette loi constitutionnelle est adoptée par le Congrès. Désormais les compétences locales sont reconnues sous le principe implicite de l'Article 72a2 du principe de  subsidiarité, sur un pouvoir réglementaire à la disposition des collectivités, sur le droit à l'expérimentation, sur la possibilité de désigner une collectivité "chef de file" pour les actions communes des collectivités. La démocratie locale est renforcée, par le droit de pétition et les référendums locaux et décisionnels. Les finances locales doivent en principe bénéficier d'une plus grande autonomie par rapport à l'Etat, et le législateur doit mettre en oeuvre des mécanismes de péréquation pour favoriser l'égalité entre les collectivités. Enfin en ce qui concerne les populations d'outre mer,  des dispositions leur reconnaissant une certaine possibilité d'autonomie normative sont prévues ainsi qu'une plus grande marge de manoeuvre en ce qui concerne la consultation des populations. 

2 Lois organiques du 1er Aout 2003 relative à l'expérimentation des collectivités territoriales, une autre LO relative au référendum local.

Au lendemain de la mise en garde par le fils de Mouammar Kadhafi, seif-al Islam ayant évoqué les risques d'un bain de sang, une répression s'est abattue lundi 21 février sur la Lybie, pouvait-on lire dans "Le Monde" du 23 février 2011.

La Fédération internationale des Ligues  des droits de l'homme avance un bilan de "300 à 400" morts". L'ambassadeur de Lybie en Inde, démissionnaire, a rapporté mardi 22 février que l'armée de l'air "avait bombardé la population à Tripoli.

Aux nations Unies, en Australie, en Chine, en Malaisie, d'autres représentants diplomatiques lybiens ont rompu les liens avec le régime. Le Conseil de sécurité arabe a annoncé une réunion d'urgence. Mouammar Kadhafi ad émenti avoir fui au Venezuela.

Le modèle d'intégration français dit "républicain" est au bord de l'essoufflement selon Elise Vincent. Ce modèle est basé sur le rejet de revendications ethniques ou religieuses au profit d'une république qui au terme de l'article 1 de la Constitution est "une et indivisible". Selon elle, le bilan est en demi-teinte.

Les enquêtes statistiques démontrent que l'intégration économique et sociale des immigrés et de leurs enfants en France n'est pas glorieux, notamment concernant les taux de chômage, 1,5 fois supérieur à celui d'une personne née en France. Le processus devait mieux intégrer les nouvelles générations mais les indicateurs démontrent une stabilité dans l'échec du système car si l'écart des premières générations concernant le chômage relativement aux populations nées en France était de 5 à 7 points il y a 30 ans, il est en 2008 de 10 points. Le risque d'être moins performant à l'école est multiplié par deux si l'on naît fils d'immigré, notamment originaire du Maghreb ou de l'Afrique sub-saharienne.

Le modèle historique d'intégration républicain des années 70-80 sonne comme un concept "creux" car l'insertion des immigrés n'est pas au rendez-vous. La ghettoïsation serait l'exemple le plus marquant de l'échec du modèle français, cachant cependant l'émergence d'une élite et d'une classe moyenne issues de l'immigration.

Mais comme en Grande-Bretagne, l'Islam est montrée du doigt. Il est important de rationaliser à ce sujet. Si outre-manche, le prosélytisme radical est développé, en France, cette pratique reste marginale. Le Front national pointe notamment les "prières de rues" en 2010.  Le principe de laïcité, pilier du modèle républicain, ne serait donc pas respecté. A moins tout simplement qu'il ne s'agisse d'un manque de lieux de cultes pour les musulmans concernés...

Les musulmans réclament d'être mieux intégrés sur notre sol, et souhaitent ne pas être stigmatisés par une poignée d'individus radicaux. L'identité plurielle est revendiquée, l'identité nationale de Nicolas Sarkozy qui devait en être l'emblème offre une réalité qui est tout autre. La montée du populisme en France est une réalité et se présente comme l'aveu de l'échec de cette politique. Finalement, la discrimination positive n'est elle pas l'excellent moyen de développer une conception populiste. En quoi cette politique a-t-elle été fructifiante? Elle semble surtout avoir exacerbé le clivage des couleurs et des origines pour mettre en évidence le "visible" et alimenter les différenciations.



Mais voilà, le "visible" musulman au sein de la république est-il une atteinte à la liberté de la femme? La liberté de conscience doit elle autoriser ces pratiques? L'article 1er de la Constitution nous rappelle nos obligations de citoyens :

Art. 1. - La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. Son organisation est décentralisée.

La difficulté réside dans le fait que le citoyen doit respecter toutes les croyances et permettre l'égalité de tous devant la loi. Le port du visible par la discrimination positive, ou précisémment celui du voile est une interrogation importante à ce titre. La dignité humaine est elle respectée dans ce cadre? oui bien sûr, car la liberté de conscience appartient à la femme comme à l'homme et si celle-ci s'affirme en portant son voile comme une religieuse confirmée, alors le respect de sa conscience est réel car c'est un acte volontaire qui doit être toléré. Mais ce comportement porte-il atteinte à la l'égalité de tous devant la loi? Seule la femme qui porte le voile peut répondre à cette question, car si elle agit en toute liberté et en s'affirmant, on peut comprendre ce choix. Il en va autrement d'un port de voile qui contraint la femme par son environnement social à ne pas s'émanciper, qui l'incite à le porter pour le plaisir d'un autre. Si ce choix doit aboutir à l'exclusion sociale, il est nécessaire de le remettre en question.

Ces interrogations permettent aussi de se positionner sur le plan de la tolérance. Où se situe la frontière infranchissable? Où se trouve l'instant où l'intolérable prend le dessus? L'intégrisme en obligeant la femme à porter non pas le "hijab" mais la "burqa" au sens intégriste pakistanais,  voile intégral, vise à soustraire à la vue ou isoler intégralement, porte atteinte aux principes fondamentaux de la liberté de circulation de l'individu et contribue à son exclusion sociale et son ignorance. Rappelons que le port de la burqa dans les lieux publics est interdit en France et qu'il demeure un phénomène rare. La sous-direction de l'information générale du ministère de l'intérieur révélée par Le Monde en juillet 2009 mentionne un décompte de 367 femmes portant ce vêtement en France. La controverse se situe plus sur le port du voile qui subit des restrictions dans les établissements scolaires, pour lesquels une loi a été promulguée.

Le respect de l'Islam passe par la tolérance. Le respect de la République laïque c'est le respect de l'individu et de sa liberté de conscience. L'intégration des autres c'est aussi la tolérance de tous à l'égard de tous, mais en respectant la volonté de tous. Nul ne doit nuire à autrui. Mais le constat est là, l'intégration ne foncitonne pas en France.

Si notre cher Rousseau souhaitait le vote de la loi par le peuple (souveraineté populaire), Montesquieu préférait que les représentants s'en charge (souveraineté nationale). L'article 6 de la DDHC reprend les deux conceptions : la loi est l'expression de la volonté générale, tous les citoyens ont le droit de concourir personnellement ou par leur représentants à sa formation.

La question de la procédure du vote de la loi est cependant très importante dans l'histoire du droit public français car elle permet d'organiser le système politique. L'histoire a montré l'intérêt de l'équilibre des pouvoirs entre exécutif et législatif, avec cette préoccupation permanente ; éviter la paralysie du gouvernement et lui donner les moyens de gouverner. Aussi le Constituant de 1958 a-t-il pris ses précautions pour encadrer le vote de la loi convenablement avec une prééminence de l'Assemblée nationale sur le Sénat.

La Constitution accorde un certain nombre de prérogatives législatives aux différents organes du système politique de l'Etat : Le législateur (Assemblée nationale et Sénat, c'est à dire le Parlement) vote la loi ordinaire comme le précise l'art C. 24, le Président de la république peut lui aussi intervenir dans cette matière dans le cadre de l'art. C. 16, le gouvernement peut intervenir dans le cadre des ordonnances ratifiées par le Parlement de l'article C. 38, la notion d'urgence dans ce dernier cas étant souvent l'occasion pour les gouvernements de justifier ce choix. Et enfin, le peuple est une partie du rouage car l'article 11 de la Constitution prévoit sa consultation par référendum, procédure privilégiée lorsque le poids politique de la décision est lourd de conséquence. Quant au juge, le principe lui interdit d'intervenir en ces matières.

Procédure ordinaire

Le shéma est le suivant :

Première Assemblée

Initiative à Elaboration à Dépôt devant l'une des Assemblées à Discussion devant une commission restreinte de députés àséance publique à l'Assemblée àdiscussion à vote des amendements, amendement par amendement et article par article àpuis délibération ou vote de l'ensemble, c'est à dire discussion contradictoire du texte et entérinement du texte.

Le conseil Constitutionnel peut être saisi par le Gouvernement ou le président de l'Assemblée saisie, au cours de la procédure lorsqu'un amendement empiète sur le domaine du règlement art C. 41, ou après l'adoption du texte mais avant promulgation de la loi par le président de la République, à la demande du Président de la République lui-même, du Premier Ministre, Présidents du Sénat ou de l'Assemblée nationale, de soixante députés ou soixante sénateurs art. C. 61a2, sachant que les décisions du Conseil Constitutionnel s'imposent aux pouvoirs publics : art 62a1.

Art. 41. - S'il apparaît au cours de la procédure législative qu'une proposition ou un amendement n'est pas du domaine de la loi ou est contraire à une délégation accordée en vertu de l'article 38, le Gouvernement  ou le président de l'assemblée saisie peut opposer l'irrecevabilité.

En cas de désaccord entre le Gouvernement et le Président de l'assemblée intéressée, le Conseil Constitutionnel, à la demande de l'un ou de l'autre, statue dans un délai de huit jours.

Le Conseil Constitutionnel garant des LO, Lois art 11, règlement des Assemblées et de la LOI 

Art. 61. - Les lois organiques, avant leur promulgation, les propositions de loi mentionnées à l'article 11 avant qu'elles ne soient soumises au référendum, et les règlements des assemblées parlementaires, avant leur mise en application, doivent être soumis au Conseil Constitutionnel qui se prononce sur leur conformité à la Constitution.

Aux mêmes fins, les lois peuvent être déférées au Conseil Constitutionnel, avant leur promulgation, par le Président de la République, le Premier Ministre, le Président de l'Assemblée Nationale, le Président du Sénat ou soixante députés ou soixante sénateurs.

Dans les cas prévus aux deux alinéas précédents, le Conseil Constitutionnel doit statuer dans le délai d'un mois. Toutefois, à la demande du Gouvernement, s'il y a urgence, ce délai est ramené à huit jours. (le Gouvernement n'est pas obligé de décrêter l'urgence, CE, 2002, Meyet et Pouget).

Dans ces mêmes cas, la saisine du Conseil Constitutionnel suspend le délai de promulgation.

Texte transmis à la deuxième assemblée

Mêmes opérations [commission, Séance publique, Discussion, Vote art/art, Vote d'ensemble].

NAVETTE en cas de désaccord, le dernier mot est donné à l'Assemblée nationale après 2 lectures pour chaque assemblée, c'est à dire 2 délibérations ; au cours de la procédure la technique de l'entonnoir est appliquée,

ou CMP, commission mixte paritaire

(peut être imposée par le gouvernement) La CMP est la réunion de 7 députés et 7 sénateurs qui discutent pour aboutir à un compromis que les deux assemblées devront accepter, si là encore l'échec est au rendez-vous de la discussion, le dernier mot est donné à l'Assemblée, ce qui soumet le Sénat).

Transmission de la loi au Gouvernement, pour la promulgation sous réserve de la saisine du Conseil Constitutionnel à qui il peut être demandé de constater la conformité de la Loi à la Constitution.

Art. 10. - Le Président de la République promulgue les lois dans les quinze jours qui suivent la transmission au Gouvernement de la loi définitivement adoptée. 

Il peut, avant l'expiration de ce délai, demander au Parlement une nouvelle délibération de la loi ou de certains de ses articles. Cette nouvelle délibération ne peut être refusée.

L'initiative de la loi : le dépôt du texte sur le bureau d'une assemblée

L'initiative est le fait de déposer le texte sur le bureau de l'une des deux assemblées. Dans son article 39, la Constitution accorde ce droit au Parlement (proposition de loi) comme au Premier Ministre (projet de loi). Cette initiative principale est accompagnée d'une initiative dérivée, mieux connue sous le nom d'amendement, procédure qui autorise le Parlement comme le gouvernement à modifier le texte en cours de discussion (article C. 44a1).

Art. 39. - L'initiative des lois appartient concurremment au Premier Ministre et aux membres du Parlement.

 Les projets de loi sont délibérés en Conseil des Ministres après avis du Conseil d'État et déposés sur le bureau de l'une des deux assemblées. Les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale sont soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale. Sans préjudice du premier alinéa de l'article 44, les projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales sont soumis en premier lieu au Sénat.

La présentation des projets de loi déposés devant l'Assemblée nationale ou le Sénat répond aux conditions fixées par une loi organique.

Les projets de loi ne peuvent être inscrits à l'ordre du jour si la Conférence des présidents de la première assemblée saisie constate que les règles fixées par la loi organique sont méconnues. En cas de désaccord entre la Conférence des présidents et le Gouvernement, le président de l'assemblée intéressée ou le Premier ministre peut saisir le Conseil constitutionnel qui statue dans un délai de huit jours.

Dans les conditions prévues par la loi, le président d'une assemblée peut soumettre pour avis au Conseil d'État, avant son examen en commission, une proposition de loi déposée par l'un des membres de cette assemblée, sauf si ce dernier s'y oppose.

double intérêt :

- l'amendement permet de palier la difficulté pour les parlementaires à faire aboutir leur propositions

- le Gouvernement peut tirer les enseignements du débat parlementaire et procéder à l'amendement le cas échéant voire même retirer son projet de loi.

Le projet de Loi

Rédigé par le gouvernement et soumis au Conseil d'Etat

Rédigé par le gouvernement, il est soumis à l'avis du conseil d'Etat, agissant comme conseiller du gouvernement et non comme juridiction administrative au titre de la loi du 24 Août 1872. L'avis est presque toujours suivi, en particuliers lorsque le Conseil se prononce sur une question de droit. Idem lorsque la constitutionnalité du texte pose problème, on peut parler dans ce cas d'une forme de contrôle de constitutionalité préventif de la loi. Ceci est remarquable au regard de la portée du contrôle effectif de constitutionalité appartenant au Conseil Constitutionnel.

Le conseil des Ministres, Arbitrage et signature du Premier Ministre

Art. 9. - Le Président de la République préside le Conseil des Ministres.

... 

Art. 21. - Le Premier Ministre dirige l'action du Gouvernement. Il est responsable de la Défense Nationale. Il assure l'exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l'article 13, il exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires.

è  Rq le premier ministre n’est pas le supérieur hiérarchique de ses ministres, CE 12 nov 1965 Cie marchande de Tunisie, car il ne peut se substituer  à l’un de ses ministres pour prendre une mesure de la compétence de ce dernier. Mais il en va différemment sur le plan politique : certains ministres pèsent plus que d’autres. L’ordre de nomination donne à ce sujet de précieuses indications. Sont également à prendre en compte l’ancienneté des ministères et des ministres, le poids des responsabilités financières et humaines et la proximité politique par rapport au premier ministre. Enfin c’est au premier ministre qu’est confiée la maitrise des leviers de l’action gouvernementale.

è  Il est à noter que c’est le président de la République qui préside et convoque  le conseil des ministres (art 9C) et après en avoir arrêté l’ordre du jour.

Il peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres.

Il supplée, le cas échéant, le Président de la République dans la présidence des conseils et comités prévus à l'article 15.

Il peut, à titre exceptionnel, le suppléer pour la présidence d'un Conseil des Ministres en vertu d'une délégation expresse et pour un ordre du jour déterminé

Le dépôt imposé

Exception : certains thèmes imposent le dépôt devant une assemblée en particuliers

- depuis la révision du 28 mars 2003 : tout projet de loi portant sur l'organisation des collectivités territoriales se fait en première lecture devant le Sénat.

- Le PLF (projet de loi de finances) et le PLFSS (projet de loi de financement de la sécurité sociale) sont déposés sur le bureau de l'Assemblée nationale.

Documents d'étude d'impacts :

Les projets de loi depuis la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 sont accompagnés de documents d'études d'impacts. En cas d'absence de ces documents, la conférence des présidents peuvent s'opposer à l'inscription à l'ordre du jour conformément à l'article 39.

La proposition de loi

Le dépôt

L'initiative d'une proposition de loi relève de la compétence d'un ou plusieurs députés, ou sénateurs. Le dépôt se fait sur le bureau de l'assemblée de l'auteur (Art. 39).

La révision du 23 Juillet 2008

Désormais, le Conseil d'Etat n'est plus uniquement le conseiller du gouvernement, car au moment du dépôt de la proposition et sauf opposition de l'auteur, le président de l'Assemblée peut solliciter l'expertise du Conseil.

Recevabilité,

Article C. 41, irrecevabilité du domaine de la loi

Art. 41. - S'il apparaît au cours de la procédure législative qu'une proposition ou un amendement n'est pas du domaine de la loi ou est contraire à une délégation accordée en vertu de l'article 38, le Gouvernement  ou le président de l'assemblée saisie peut opposer l'irrecevabilité.

En cas de désaccord entre le Gouvernement et le Président de l'assemblée intéressée, le Conseil Constitutionnel, à la demande de l'un ou de l'autre, statue dans un délai de huit jours.

Article C. 40, irrecevabilité financière en cas de proposition ou amendement (limitation du droit d'initiative) 

- diminution d'une ressource publique

- création ou aggravation d'une charge publique  (charges de l'Etat, des CL, des EPA et des divers régimes d'assistance et de sécurité sociale). La charge s'entend de la mission, au sens de la loi organique du  1er Août 2001.

Système de compensation :

- la diminution d'une ressource par la création d'une ressource nouvelle est tolérée (sous certaine condition).

- la création d'une charge ne peut faire l'objet d'une proposition ou amendement parlementaire. Il en va de même pour la majoration d'une charge, qui ne peut faire l'objet d'une proposition ou amendement parlementaire. La révision du 28 Juillet 2008 n'a pas assoupli le système pourtant réclamé par Balladur et son comité.

Le juge de la recevabilité est la commission des Finances. Le Conseil constitutionnel peut être amené à juger de l'application de l'article 40 de la Constitution à l'occasion d'une saisine dans le cadre de l'article 62a1 dans le cadre d'un contrôle sur une loi votée non promulguée, à la différence de l'article 41 qui permet au Premier Ministre

Art. 40. - Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique.

 Art. 62. - Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l'article 61 ne peut être promulguée ni mise en application.

Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l'article 61-1 est abrogée à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel ou d'une date ultérieure fixée par cette décision. Le Conseil constitutionnel détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d'être remis en cause.

Les décisions du Conseil Constitutionnel ne sont susceptibles d'aucun recours. Elles s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles.

L'initiative dérivée, ou l'amendement

Ce droit est reconnu tant au Parlement qu'au Gouvernement. Les irrecevabilités de l’article 40 et 41 de la Constitution s’appliquent au Parlement et la pratique de l’amendement constitue pour le Parlement la possibilité d’infléchir la politique du gouvernement.

Art. 44. - Les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement. Ce droit s'exerce en séance ou en commission selon les conditions fixées par les règlements des assemblées, dans le cadre déterminé par une loi organique.

Après l'ouverture du débat, le Gouvernement peut s'opposer à l'examen de tout amendement qui n'a pas été antérieurement soumis à la commission.

Si le Gouvernement le demande, l'assemblée saisie se prononce par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le Gouvernement.

L’amendement du gouvernement se fait au nom du Ministre qui défend le texte devant l’assemblée. Dans ce cas la consultation du conseil d’Etat ainsi que la délibération en Conseil des Ministres n’ont pas lieu d’être.

L’action politique du Conseil Constitutionnel : l’encadrement du droit d’amendement

Remarque : les amendements sont encadrés par le Conseil Constitutionnel qui n’hésite pas à soulever d’office l’irrecevabilité lorsque, par exemple, l’amendement n’a pas de lien avec l'objet du texte. Il a même été jusqu’à juger les « limites inhérentes au droit d’amendement », intervenant lorsque l’amendement parlementaire reprenait l’intégralité d’une ordonnance que le Président avait refusé de signer, DC, 23 Janvier 1986, Ordonnances Chirac. La raison invoquée à l’époque, la portée et l’importance du texte aurait dû faire l’objet d’un projet de loi selon le juge, ne tiendrait plus aujourd’hui, la jurisprudence ayant évoluée sur ce sujet. DC 19 Juin 2001.

Le moment du dépôt est lui aussi contrôlé par le Conseil qui interdit tout nouvel amendement après une CMP, mesure de conciliation permettant l’adoption d’un texte en termes identiques par les deux assemblées au terme de l’article 45, ou moyen de forcer le Sénat.

Art. 45. - Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique. Sans préjudice de l'application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis.

Lorsque, par suite d'un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n'a pu être adopté après deux lectures par chaque assemblée ou, si le Gouvernement a décidé d'engager la procédure accélérée sans que les Conférences des présidents s'y soient conjointement opposées, après une seule lecture par chacune d'entre elles, le Premier ministre ou, pour une proposition de loi, les présidents des deux assemblées agissant conjointement, ont la faculté de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion.

Le texte élaboré par la commission mixte peut être soumis par le Gouvernement pour approbation aux deux assemblées. Aucun amendement n'est recevable sauf accord du Gouvernement.

Si la commission mixte ne parvient pas à l'adoption d'un texte commun ou si ce texte n'est pas adopté dans les conditions prévues à l'alinéa précédent, le Gouvernement peut, après une nouvelle lecture par l'Assemblée Nationale et par le Sénat, demander à l'Assemblée Nationale de statuer définitivement. En ce cas, l'Assemblée Nationale peut reprendre soit le texte élaboré par la commission mixte, soit le dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat.

Exemple de rapport de force entre le Sénat et le Gouvernement

Source : Le Monde du 16 février 2011

Parlement   Le Sénat adopte une proposition de loi sur les sondages contre l’avis du gouvernement

Le Sénat a adopté, lundi 14février, à l’unanimité, malgré l’opposition du gouvernement, une proposition de loi coproduite par les sénateurs Hugues Portelli (UMP, Val-d’Oise) et Jean-Pierre Sueur (PS, Loiret), proposant plus de transparence dans les sondages politiques. «Certaines dispositions posent problèmes sur le plan constitutionnel, pratique ou en

opportunité», a argué Patrick Ollier. Le ministre des relations avec le Parlement a notamment regretté que le texte  «interdise les sondages à chaud».

«Interdire les sondages au second tour qui ne tiennent pas compte du premier tour, c’est nier la possible émergence d’un troisième homme», a affirmé Patrick Ollier qui a laissé entendre que le gouvernement n’inscrirait pas le texte à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale.

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(AFP.)