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7 février 2011 1 07 /02 /février /2011 10:07

Depuis la révision constitutionnelle de 2008, l'article 24 de la Constitution précise la compétence organique du Parlement à l'égard de la loi en ces termes "le Parlement vote la loi". L'article C. 34 avant 2008 était rédigé de manière inversée : la loi est votée par le Parlement. Cependant ce dernier article précise dans une définition matérielle, l'objet de la loi, c'est à dire son domaine réservé. L'articulation avec le pouvoir réglementaire est précisé dans l'article C. 37 : "les matières autres qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire". Comprendre ici : le domaine qui n'est pas réservé à la loi appartient au domaine réglementaire. Il s'agit là du système 34-37.

 

 

Si évident que cela puisse paraître, le domaine de la loi n'a pas toujours été précisée. Il aura fallu attendre la Constitution du 4 Octobre 1958.

 

 

I. Les Rapports entre loi et Règlement avant 1958.

 

Les deux critères de la loi : organique et matériel.

Notre fameux Jean Jacques (Rousseau, Du Contrat Social) rappelait le précept selon lequel "la loi est l'expression de la volonté générale", formule reprise dans un article 6 tout aussi fameux de la DDHC. Pour notre homme, la loi doit être générale par son auteur (représentant organique, l'Institution concernée) et par son objet (définition matérielle du domaine, rapport au contenu de la règle). Le droit français à la révolution ne va pas retenir l'aspect matériel mais simplement formel (=organique). En effet à l'issue de la toute première Constitution française de 1791, l'Assemblée nationale est seule dépositaire de la souveraineté nationale (et le bicamérisme n'existe pas). La nécessité de définir l'aspect matériel n'est pas perçue par les Constituants ; l'article 6 est sans appel : "le pouvoir exécutif ne peut faire aucune loi (le despotisme des Edits royaux est dans toutes les têtes à cette époque), même provisoire". Formellement et matériellement, le pouvoir est attribué à l'Assemblée nationale qui édicte seule les lois. Rapidement le fonctionnement des pouvoirs publics va se faire difficile. L'instabilité va nécessiter de l'action politique une réactivité et par conséquent un gouvernement plus fort. Sous le directoire un pouvoir de "réglementation générale" est créé au profit du pouvoir exécutif. Il ne faut pas très longtemps pour que l'initiative gouvernementale soit conçue. Sous la Constitution de l'an VIII il est prévu que "le gouvernement propose les lois et fait les réglements nécessaires pour en assurer leur exécution".

 

La question des domaines de la loi et du règlement est posée.

 

 

Le pouvoir réglementaire dans l'abstention du pouvoir législatif.

La souveraineté parlementaire absolue signifie que les représentants étant les uniques dépositaires disposent d'un domaine illimité. Le domaine réglementaire ne saurait être autre que complémentaire et par conséquent ne s'exprimer que lorsque l'autorité législative s'est abstenue. Le domaine du règlement se définit donc par soustraction au domaine législatif. Le domaine réglementaire vient détailler une loi, de manière spontanée ou sur autorisation, il précise les modalités d'application (décrets d'applications, cf article sur la limitation du champ de la loi sur la pénibilité du travail et du droit au départ à la retraite anticipé) ou intervient dans le domaine d'une loi imprécise pour permettre le bon fonctionnement des services publics (CE, 4 mai 1906, arrêt Babin) ou pour régler une question de police administrative (CE, 8 Août 1919, Labonne). Ce qui est remis en cause, ce n'est pas la loi mais sa bonne application, en d'autres termes l'abstention de précision du législateur qui ne permet pas un fonctionnement normal des services publics et nécessite de la part de l'autorité exécutrice d'en préciser les modalités. 

 

 

 

La Jurisprudence, gardien du respect de la loi par l'autorité réglementaire

Avant 1958, l'intervention du législateur est illimitée et celle de l'executif ne peut intervenir que dans le périmètre de la précision, et si le législateur souhaite modifier une loi et donc les décrets liés aux lois, il le peut. Le pouvoir réglementaire ne peut en tout état de cause modifier une loi. Il n'y a aucun problème de concurrence dans ce shéma approximatif. Le PRINCIPE DE LEGALITE implique que la norme réglementaire doit respecter la norme législative et pour faire respecter ce principe, un régulateur est nécessaire : c'est le pouvoir juridictionnel par la procédure du recours pour excès de pouvoir de l'autorité réglementaire. Si l'autorité administrative empiète sur le domaine de la loi, les citoyens peuvent saisir le juge adminsitratif pour faire respecter leurs droits.

 

 

La pratique des Décrets-lois

Mais il est nécessaire de rappeler les besoins grandissant de l'interventionnisme de l'Etat dès les années 1920. La réactivité dans de très nombreux domaines était nécessaire : économique, sociale, monétaire, financière. La suprématie parlementaire s'est vite trouvée sclérosante pour les gouvernements qui n'avaient pas les moyens matériels d'asseoir leur action politique. Cette difficulté s'est traduite par l'instabilité et par la pratique des décrets-lois afin de palier aux crises successives. Cette pratique autorisait le gouvernement a intervenir dans le domaine de la loi et de modifier des lois entrées en vigueur. Ces mesures étaient prises dans le cadre de l'urgence. Cette procédure respecte la hiérarchie organique : le parlement doit habiliter le gouvernement. Les mesures réglementaires gardent leur caractère réglementaire (sauf ratification parlementaire très rare donnant valeur législative à l'acte) et font l'objet de recours en contentieux devant le conseil d'Etat. En réalité, cette pratique a été dénoncée comme l'aveu d'un pouvoir législatif souverain faussement puissant, refusant d'assumer des mesures impopulaires, se délaissant sur un gouvernement qu'il se plaît à renvoyer tous les 8 à 12 mois. Cette désertion du politique obligeait donc l'administration a agir sur le terrain politique par l'édiction de normes réglementaires. La confusion des pouvoirs était alors une réalité. Le principe de la séparation des domaines n'était absolument plus respectée.

 

La loi du 17 Août 1948 et l'Avis du CE du 6 février 1953.

Elle vient préciser la nouvelle réalité des rapports entre les deux organes législatif et organique : elle fixe le domaine réglementaire par l'expression innovante  à l'époque des "matières réglementaires par nature". Plus tard l'avis du conseil d'Etat admettra l'extension des compétences réglementaires et précisera qu'il ne peut intervenir dans le domaine réservé de la loi par la Constitution ou par la tradition constitutionnelle républicaine. Les articles 34 et 37 de la Constitution de 1958 préciseront les domaines respectifs des deux organes constitutionnels que sont le gouvernement et le Parlement.

 

 

 

II. Le besoin de rationnalisation du régime parlementaire. 

 

Complémentarité des domaines du système 34-37.

La réorganisation s'opère par l'article 34 et l'énumération du domaine réservé de la loi. Art C. 37 : "les matières autres qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire", comprendre ici que toute matière qui ne relève pas de la loi appartient au pouvoir réglementaire. La compétence du Parlement est donc attributive car précisément définie. Si cette répartition apparaît logique du fait de l'importance des matières propres à la loi, on ne voit pas comment définir de manière exhaustive le domaine réglementaire qui par nature est extensif à l'infini dans la conception de la Constitution de 1958 ce qui explique un article 37 lapidaire. Il y a là une volonté politique déterminante : accorder au gouvernement les moyens de mettre en oeuvre une politique d'action, créer une certaine autonomie au domaine réglementaire, le fameux domaine "autonome". Mais ceci cache aussi une réalité politique, la suprématie du Parlement est directement remise en cause. Le Parlement n'est plus seul à définir l'intérêt général. Désormais les Ministres et la Haute administration, soumise au devoir de réserve, moins partisane (en théorie) dispose de cette compétence. La technocratie plane dans les Institutions de l'Etat.

 

Consistance de l'article 34

Ce sont avant tout les grandes branches du droit : libertés publiques, droit civil, droit pénal, procédure pénale, droit commercial, droit social, droit électoral, lois de finances, auxquelles il faut ajouter : la préservation de l'environnement depuis 2005 et depuis 2008 : la liberté, le pluralisme, l'indépendance des médias, qui auparavant étaient inclus de manière implicite dans les garanties fondamentales des libertés publiques, et les conditions d'exercice des mandats électoraux et fonctions électives des membres des assemblées délibérantes des Collectivités territoriales. Mais par rapport à cette énumération, il convient de préciser que le domaine législatif est circonscrit dans l'expression que la loi ne peut que "fixer" ou "déterminer les principes fondamentaux". La loi se doit donc d'abandonner une partie au règlement : tout ce qui n'est pas fixer ou déterminer par les principes fondamentaux.

 

La création nécessaire du Conseil Constitutionnel pour encadrer l'hégémonie parlementaire

Un dispositif juridictionnel est conçu afin de s'assurer du respect par le législateur de la constitutionalité des lois : le Conseil Constitutionnel, même si le Conseil d'Etat n'est pas en reste, se voyant chargé de définir la séparation des domaines législatifs et réglementaires et par là, séparer législatif et exécutif. L'aspect juridictionnel est une étape fondamentale vers la cohérence des Institutions politiques de l'Etat.

 

L'interprétation Jurisprudentielle des articles 34 et 37

Conseil d'Etat et Consistutionnel ont chacun un rôle.

Le conseil d'Etat intervient à deux stades :

- au moment de la préparation des textes : avis pour les textes de loi et décrets. En tant que conseiller juridique du gouvernement, il indique quelles sont les dispositions qui appartiennent au domaine réglementaire dans les textes de préparation de loi ou inversement.

- au moment du jugement de la légalité des actes administratifs (par exemple ceux des actes réglementaires pris par le gouvernement mais aussi ceux de l'administration en général), il définit si le respect de la loi par l'acte administratif est une réalité ou un manque à la légalité.

 

 

Le Conseil Constitutionnel

- ART 41C. Compétence du conseil avant la promulgation : l'irrecevabilité de la loi (amendement ou proposition). En ce sens il s'oppose à ce que la proposition ou l'amendement soit soumis au vote par l'Assemblée. On comprend la nature très politique du choix des membres du conseil.

 

Art. 41. - S'il apparaît au cours de la procédure législative qu'une proposition ou un amendement n'est pas du domaine de la loi ou est contraire à une délégation accordée en vertu de l'article 38, le Gouvernement  ou le président de l'assemblée saisie peut opposer l'irrecevabilité.

En cas de désaccord entre le Gouvernement et le Président de l'assemblée intéressée, le Conseil Constitutionnel, à la demande de l'un ou de l'autre, statue dans un délai de huit jours.

 

 

- ART C. 61a2 saisine du Conseil : 15 jours après la promulgation de la loi par le président de la République (art. C. 10), le premier ministre, le président de l'une ou l'autre des assemblées, 60 députés ou 60 sénateurs peuvent déférer au conseil constitutionnel une loi. Celui-ci se prononce sur sa conformité à la Constitution.

 

Art. C. 61. - Les lois organiques, avant leur promulgation, les propositions de loi mentionnées à l'article 11 avant qu'elles ne soient soumises au référendum, et les règlements des assemblées parlementaires, avant leur mise en application, doivent être soumis au Conseil Constitutionnel qui se prononce sur leur conformité à la Constitution.

Aux mêmes fins, les lois peuvent être déférées au Conseil Constitutionnel, avant leur promulgation, par le Président de la République, le Premier Ministre, le Président de l'Assemblée Nationale, le Président du Sénat ou soixante députés ou soixante sénateurs.

Dans les cas prévus aux deux alinéas précédents, le Conseil Constitutionnel doit statuer dans le délai d'un mois. Toutefois, à la demande du Gouvernement, s'il y a urgence, ce délai est ramené à huit jours.

Dans ces mêmes cas, la saisine du Conseil Constitutionnel suspend le délai de promulgation

 

 

- ART C 37a2 : constat d'irrecevabilité par le gouvernement. Cas où le législateur est intervenu dans le domaine non réservé de la loi avant l'entrée en vigueur de la Constitution de 1958. Dans ce cas, le gouvernement qui ne peut modifier les lois en vigueur peut le cas échéant saisir le Conseil Constitutionnel et faire constater l'irrecevabilité. Le cas échéant, il pourra agir sur ce domaine comme il l'entend.

 

Art. C. 37. - Les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire.

Les textes de forme législative intervenus en ces matières peuvent être modifiés par décrets pris après avis du Conseil d'État. Ceux de ces textes qui interviendraient après l'entrée en vigueur de la présente Constitution ne pourront être modifiés par décret que si le Conseil Constitutionnel a déclaré qu'ils ont un caractère réglementaire en vertu de l'alinéa précédent.

Le rôle du Premier Ministre

Il doit s'assurer de la bonne exécution des lois, rendue exécutoire par la promulgation et publiée afin de maintenir l'ordre public, et le fonctionnement continu des services publics. M. Fillon s'était engagé à faire respecter cet ordre de bataille en 2010. Mais si la publication des lois se réalise, les décrets d'application tardent souvent en pratique. L'année 2010 a fait elle aussi l'objet de déchets. Il est important de comprendre que l'exécution des lois passe par le pouvoir réglementaire mais aussi par le pouvoir de nomination aux emplois civils et militaires. Les autorités gouvernementales définissent les arrêtés ou décrets d'application des lois. L'abstention ou le refus du gouvernement de prendre des textes d'application est sanctionnable au contentieux. CE Soulat, 24 juin 1992, le gouvernement a l'obligation de prendre les décrets d'application d'une loi dans un délai "raisonnable". Le délai raisonnable peut parfois s'étaler très longtemps dans le temps et si aucun cas d'espèce ne vient établir la lenteur du Gouvernement, celui-ci dispose du moyen de la museler. Il peut en outre la vider de sa substance ou encore limiter fortement son application en définissant les modalités de manière très restrictive.

 

 

Les critères jurisprudentiels de la détermination des domaines de la loi et du règlement.

 

L'opportunité de la circonstance :

DC 27 Nov 1959, Statut de la RATP. Le principe de la représentation des collectivités locales au conseil d'administration de la RATP est une règle. Le nombre des représentants ne ressort pas du domaine législatif car il s'agit d'une modalité d'application. Le CC fonde sa décision sur le principe de l'élément déterminant et du critère de "la mise en oeuvre" de la loi, considérant que la modalité du nombre de représentants n'est pas déterminante en l'espèce, il appartient au gouvernement de dire combien de représentants sont nécessaires. Le critère est donc bien une appréciation de la circonstance de l'espèce. La nature décisionnelle du Conseil Constitutionnel lui donne une dimension politique dans ce registre. 

 

DC 26 Juin 1969, PGD ou principe général du droit : "le silence de l'administration vaut décision de rejet". La décision du CC est intéressante en ce qu'elle précise que le PGD ne peut être dérogé que par une décision législative et ce, même si la matière concernée est une des rares matières exclue du domaine de la loi.

 

DC 30 Juillet 1982, blocage des prix et revenus. Le CC se prononce sur une pratique conjointe du gouvernement et du parlement, le premier laissant le second intervenir dans son domaine pour des raisons pratiques, simplification de la procédure ou lassitude, (l'article 41 tombant en désuétude, ou parfois pour faire plaisir à sa majorité). Le CC autorise cette pratique, car l'article 41 n'en fait pas obligation au Gouvernement.

 

 

DC 13 Décembre 1985, Etablissement public de Diffusion TDF. Le CC censure l'abstention du Parlement ne déterminant pas les garanties des propriétaires (de toits, terrasses faisant l'objet d'une exploitation par la diffusion hertzienne). L'arbitraire étant possible, la CC censure. C'est ici le comportement contraire de la décision statut de la RATP qui est dénoncé, le Parlement n'a pas été suffisament précis concernant les garanties, alors que pour la RATP, il avait été trop loin...

 

 

 

 

 

 

 

 

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  • Thomas Bonne
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Titulaire d'un Master administration de l'entreprise, d'une licence de droit public 
Lauréat des concours administratif de rédacteur territorial 2011 et d'attaché territorial 2012 et Inspecteur des finances publiques
  • Thomas Bonne Titulaire d'un Master administration de l'entreprise, d'une licence de droit public Lauréat des concours administratif de rédacteur territorial 2011 et d'attaché territorial 2012 et Inspecteur des finances publiques

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