La libre administration des Collectivités

Le principe constitutionnel de libre administration rendu légitime par des conseils élus, est conditionné et mis en oeuvre par la loi qui détermine le domaine de compétences des collectivités locales. De ce principe découle les compétences accordées par l'Etat aux collectivités dans le cadre du principe de subsidiarité, désormais établi pour qu'elles puissent gérer leurs affaires locales en toute liberté.  Les collectivités sont soumises à la décision de l'Etat de leur déléguer des compétences, et c'est la grande différence entres les collectivités et l'Etat ; l'Etat dispose de la compétence de la compétence (il est compétent pour toutes les compétences qu'il veut bien s'accorder), alors que les collectivités sont compétentes pour les seules compétences que l'Etat a bien voulu lui accorder. Jusqu'avant la réforme des collectivités issue de la loi du 16 décembre 2010, les collectivités avaient vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui pouvaient le mieux être mises en oeuvre à leur échelon (loi du 6 février 1992), elles étaient par principe titulaires d'une compétence générale. Désormais, la région et le département ne seront plus compétents que pour des compétences exclusives à compter du 1er Janvier 2015 qui leur sont accordées par le législateur.

Que dit la Constitution dans son Art 72 et suivants? La libre administration s'exprime par trois concepts : le droit à l'expérimentation (72a4) seulement si le législateur le prévoit (limite importante à la liberté d'expérimentation et à l'autonomie), le pouvoir réglementaire (72a3, les collectivités s'administrent librement), la notion de collectivité "chef de file" (72a5) à concilier avec le principe d'interdiction d'une tutelle d'une collectivité sur une autre, dans le respect du principe d'égalité entre les collectivités et du principe d'unité car lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l'une d'entre elles ou un de leur groupements à organiser les modalités de leur action commune.

En principe la répartition des compétences se fait par bloc de spécialité (la commune = urbanisme, état civil, voirie, pompes funèbres ; le département = aide sociale, SDIS, transports scolaires ; Région = ATR, développement économique et social, formation professionnelle, aménagement des transports). Mais dans la réalité, de nombreuses compétences sont transversales, et sont supportées par plusieurs collectivités agissant en coopération (c'est le cas de la voirie : la construction d'une Route qui interviendra sur le domaine public de la commune, du département, de la région définissant un intérêt général suffisant pour déclencher l'aide de l'Etat dans le cadre d'un contrat de plan Etat/Région décidé par décret en conseil d'Etat, pour un exemple d'actualité, voir le cas de la communauté d'agglomération de Cholet et de la RN 249). Les compétences sont aussi partagées concernant l'enseignement (crèches, écoles primaires appartiennent à la responsabilité de la commune ; le collège au département ; le lycée à la région) et au niveau culturel (puisque les musées sont financés librement tout comme les bibliothèques). Ces dérogations à l'affectation de blocs de compétences aux collectivités locales viennent dans les faits de la nécessité d'une approche pragmatique et dans un soucis d'économie d'échelle. Il s'agit très clairement de diminuer les coûts des services publics locaux et développer leur efficacité dans un soucis coopératif. N'oublions pas que les communes sont 36800 en France!!! La coopération est donc très utile pour rendre l'action administrative efficace.

L'Etat doit en outre permettre aux collectivités de se doter de moyens suffisant pour assumer leur compétences/responsabilités. Faut il rappeler que l'Etat reste encadré dans son action par l'article 72a4, qui prévoit que toute compétence que le législateur prévoit d'accorder s'accompagne des moyens financiers nécessaires (fiscalité indirecte pour développer les ressources et dotations globales de décentralisation comme la DGF) et administratifs (moyens de personnel et de patrimoine tels que des meubles ou immeubles). Les associations des régions, principalement de gauche dénoncent avec véhémence aujourd'hui l'étranglement des budgets de ces collectivités dont la maîtrise du budget ne se fait qu'à hauteur de 12%, notamment depuis la réforme des collectivités territoriales et la loi du 16 décembre 2010, prévoyant la supression de la TPU. Les services publics que ne pourront plus payer les Régions, devront être encadrés par le service privé. 

En principe le concept de libre administration permet une réelle reconnaissance d'un liberté d'action locale. Le concept signifie que les collectivités s'organisent et fonctionnent comme elles le souhaitent d'un point de vue interne. Et d'un point de vue externe, elles peuvent prendre des décisions qui s'imposent aux administrés tout en n'interférant pas (en principe) avec les pouvoirs législatif, gouvernemental et judiciaire.  Mais ce domaine de la libre administration est très encadré par la Conseil Constitutionnel, car il appartient au domaine de la loi. Le pouvoir réglementaire ne peut le réglementer. Le législateur est seul compétent pour cela.

Principe à Valeur Constitutionnelle et liberté fondamentale
Dans sa décision du 23 mai 1979 "Territoire de Nouvelle calédonie", le Conseil Constitutionnel rappelle que l'article 72a2 confère une valeur constitutionnelle au principe de libre administration des collectivités territoriales, le Conseil d'Etat lui donne une valeur de liberté fondamentale dans sa décision du 19 Janvier 2001, Commune de Venelle et Morbelli. Dans de nombreuses décisions, le Conseil a pu préciser l'importance de la portée de ce principe, protégeant tour à tour l'intérêt des collectivités et conciliant ce principe avec l'égalité des citoyens et d'indivisibilité de la République mentionnés à l'article 1er de la Constitution. A signaler que la Charte européenne adoptée par le Conseil de l'Europe en 1985 privilégie le terme d'"autonomie" à celui de liberté fondamentale. "Par autonomie on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler, gérer, dans le cadre de la loi sous leur propre responsabilité et au profit de leur populations une part importante des affaires publiques. Ce droit est exercé par des conseils élus au Suffrage universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux (le maire, le président du conseil général et du conseil régional). Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens là où elle est permise par la loi". 

Des Conseils élus, DC 18 novembre 1982. La légitimité démocratique, élections politiques et non administratives. 

Les collectivités s'administrent librement par des conseils élus et dans des conditions prévues par la loi. Les Lois Defferre du 2 mars 1982, considérées comme l'acte I de la décentralisation en France après que la gauche traditionnellement opposée à celle-ci s'y soit ralliée sous la Présidence de François Mittérrand, ont été précisées par le Conseil Constitutionnel notamment à propos du concept de libre administration. Selon le Conseil, il est nécessaire qu'au sein des collectivités, les administrateurs soient élus par des citoyens, les élections sont donc politiques et non administratives au sens de la décision du 18 Novembre 1982, "élections politiques et non administratives des collectivités territoriales".

Attributions effectives (Aout 85), recrutement et gestion effectives (Janvier 84), ressources fiscales et liberté contractuelle effective (mai 91)
 

En outre les attributions (ou compétences) accordées par la loi aux collectivités doivent être effectives, DC 8 Août 1985. Un pouvoir effectif de recrutement et de gestion doit être accordé aux collectivités, DC 20 Janvier 1984 et des ressources fiscales doivent alimenter les besoins financiers des collectivités, (DC 6 mai 1991). Enfin, la liberté contractuelle doit aussi se réaliser et le Conseil Constitutionnel ne cesse de le marteler. 

Principe d'égalité des citoyens et de libre administration : qualité spécifique de la collectivité, obligation de précision du législateur et de respect de la Constitution
(catégorie de collectivité comportant une seule entité, Janvier 2002)

Les revendications corses liées aux caractéristiques économiques et géographiques ont poussé le législateur à accorder un statut particuliers à l'île. Le Conseil Constitutionnel ne s'y est pas opposé, autorisant le premier à créer un régime de catégorie de collectivité comportant une seule entité sans méconnaître le principe d'égalité des citoyens devant la loi "eu égard aux caractéristiques géographiques et économiques". Il a donc été autorisé au législateur d'accorder des compétences spécifiques à la collectivité de Corse, DC 17 Janvier 2002 sans pour autant autoriser l'expérimentation, ni accorder le droit d'autoriser la collectivité à prendre des mesures relevant du domaine de la loi". Cette décision constitue une limite réelle à l'ouverture de l'Etat français vers un régime étatique régional.

L'Etat peut imposer des sujétions sous conditions du respect du principe de libre adminsitration = sujétions précises sur l'objet et la portée et concourir à un intérêt national dont l'Etat français est le garant ;
Censure du Législateur sur l'expérimentation avant la révision du 28 mars 2003

Le conseil constitutionnel censure le législateur si celui-ci méconnaît le principe de libre administration notamment lorsqu'il impose des sujétions aux collectivités, c'est à dire des obligations à leur égard en méconnaissant le principe de libre administration. Toute sujétion doit respecter les compétences propres des collectivités, sans entraver leur libre administration, être définies de façon suffisament précises quant à leur objet et à leur portée et répondre à des exigences consitutionnelles, ou concourir à des fins d'intérêt national, DC 7 Déc 2000. En revanche, le législateur peut imposer des contraintes aux collectivités au regard de leurs obligations au titre de la solidarité nationale (DC 29 mai 1990) ou de l'égalité (DC 29 Déc 1989).

Contrôle de légalité, DC 25 FEVRIER 1982
Mais le Conseil constitutionnel rappelle les obligations de l'Etat, "garant de l'intérêt national". Pour cette raison, il se doit de contrôler les actes des collectivités, DC 25 février 1982, Contrôle de légalité des Collectivités Territoriales.

Pouvoir réglementaire des collectivités encadré : Par ailleurs, les décisions des Collectivités ne peuvent pas méconnaître les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique. DC 25 février 1982, Contrôle des Collectivités Territoriales.

La DC du 17 Janiver 2002, déclic de la révision Constitutionnelle du 28 mars 2003.

Avant la révision du 28 mars 2003, le Conseil Constitutionnel a précisé qu'"en ouvrant au législateur, fût-ce à titre expérimental, dérogatoire et limité dans le temps, la possibilité d'autoriser la collectivité territoriale de Corse à prendre des mesures relevant du domaine de la loi, la loi déférrée est intervenue dans un domaine qui ne relève que de la Constitution", DC 17 Janvier 2002. En d'autres termes, le Conseil a mis le frein à l'émancipation de la Corse en rappelant au législateur son obligation du respect de la Constitution verrouillant la possibilité de l'expérimentation. Une révision de la Constitution s'imposait pour autoriser cette expérimentation souhaitée par une majorité de représentants de la Nation. 

Si le Conseil a pu préciser le concept de libre administration, certains points essentiels sont restés obscurs : le développement de l'intercommunalité, l'autonomie financière, le pouvoir fiscal, le référendum local, la répartition des compétences. Le rapport mauroy est une indication de la position du législateur avant la révision constitutionnelle. Ce rapport doit être aujourd'hui mis en lumière avec le rapport Balladur, pour permettre de comprendre les décisions prises par le législateur et les avancées en matière de collectivité territoriale. Je ferais un petit topo sur le sujet d'ici quelques temps. savoir tout de même que la réforme des collectivités territoriales a été validé par le Conseil constitutionnel Jeudi 9 décembre 2010.

Le topo est lisible ici : La loi du 16 décembre 2010 sur la réforme des collectivités a été publiée.

J'invite à aller visiter ces trois sites pour vous tenir informer, les liens mènent directement aux sujets concernés.

La réforme des collectivités territoriales

la gazette des communes (actualité des collectivités)

Droit public, (liens menant aux points essentiels de la réformee) le site du droit public est vraiment recommandé pour préparer les concours ! mais il y en a beaucoup d'autres, comme viepublique.fr, minefi.gouv.fr, conseilconstitionnel.fr