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9 mars 2011 3 09 /03 /mars /2011 15:28

Tout d'abord, j'invite le lecteur à se pencher sur les thématiques suivantes : la déconcentration et la décentralisation et aussi sur la qualité de l'aménagement du Territoire. Quelque soit l'ordre dans lequel la lecture des articles se fait, les trois sont liés et permettent de se donner une vue d'ensemble de la notion de collectivité Territoriale et de son rapport à la démocratie et à l'Etat, son rôle dans la construction européenne et l'importance de la solidarité des territoires, de la péréquation, de l'unité de la Nation et de l'intégration. Moteur économique et social, la collectivité a fait l'objet de grands débats. La collectivité est très largement liée à la construction de l'Etat. C'est pourquoi je commence par présenter la construction de celui ci dans l'histoire et j'y apporte les éléments de sa déstructuration ou consolidation selon les époques et les régimes qui se sont installés en France. 

Au XIIème siècle, Le Roi est faible. Il n'est qu'un seigneur parmi d'autres. Sa conquête du Territoire est l'objectif. à l'époque, il n'est pas question de nation mais de rapports de forces entre seigneurs, chacun étant le maître de son domaine. L'histoire de l'organisation territoriale de France est très largement liée à cette notion de domaine. Elle évoluera ensuite vers la constrution absolutiste de l'Etat, la formation de l'Etat Nation, puis le développement de la démocratie fera naître des circonscriptions électorales, idéales pour les régimes dictatoriaux à installer une centralisation du pouvoir et une forte déconcentration pour gouverner. La lutte pour la république et plus tard le développement de l'Etat providence et l'Etat de droit vont tourner les politiques vers le  respect de l'être humain, et provoquer le soucis d'une démocratie à plusieurs échelles : locale, départementale puis régionale.  L'Etat avec le temps se métamorphose avec les préoccupations des politiques en place. L'histoire rapide ci-desssus permet de comprendre ce mécanisme.

 

XI SIECLE

1148 : Louis VII écrit à Suger et lui confie la garde de la couronne en son absence. L'objet devient une symbolisation du royaume. Le concept de la domanialité est né et celui de la base de l'instauration de la monarchie.

 

1343 : période de la guerre de Cent Ans, La couronne devient une entité autonome à laquelle sont rattachés des droits, des personnes et des biens. Rigaudière est le juriste de référence pour ce concept.

 

Le domaine est une notion multiple :

corporel : biens mobiliers (bijoux, créances) et immobiliers (= fonciers, exemple : terres, forêts)

incorporel : droit utiles (féodaux), droits fiscaux (péages, traites), prérogatives régaliennes (monnayage, justice).

 

Inalinabilité et imprescriptiblité de la couronne.

La monarchie organise son pouvoir par l'élargissement de son territoire notamment le patrimoine foncier. La règle de l'inaliénabilité du domaine se construit pour protéger "la couronne". Les juristes jouent un rôle capital mais le pragmatisme du roi à cet époque en matière de mariages opportuns y est pour beaucoup. 

XV : Jean de Merveille développe l'idée de l'indisponibilité de la couronne. Le Roi n'a que l'usufruit de celle-ci, il n'en dispose pas. Il se réfère pour cela au droit romain. Ce principe vise à limiter la pratique des apanages, consistant pour le Roi à accorder des terres à ses fils pour compenser les droits d'aînesse. Avec le temps, les pouvoirs régaliens du Roi se sont affirmés sur les territoires des apanages. Le contrôle de la couronne devait se durcir. Le concept est surtout penser pour renforcer le pouvoir du Roi et développer son terrritoire avec le temps.

1566 : La couronne, aussi appelée Res publica (chose publique), voit l'Edit des Moulins sous Charles IX mettre par écrit la règle de l'inaliénabilité. Cet édit précise les pratiques des engagements et des apanages et apporte la disctinction entre le domaine fixe et le domaine casuel. L'inaliéabilité s'applique au domaine fixe (territoire à l'avènement du souverain), tandis que pour le domaine casuel (composé des acquisitions), ne sont inaliénables qu'au terme de dix années les territoires qui font l'objet d'une acquisition par la Couronne. L'Edit admettait la pratique des apanages mais l'encadrait : l'engagement du domaine royal était temporaire, et la portion du domaine devait retourner à la couronne. Cet Edit des Moulins est la source du domaine public en France puisque par exemple, pour pouvoir revendiquer un droit de propriété sur un domaine public par nature (mer et rivages, rivières navigables, sous sol d'une voie publique) il faut pouvoir justifier d'un acte de propriété antérieur à l'Edit! 

 

 

Sous la Révolution, une fois la Couronne déchue, le domaine national vient à la remplacer. Le principe de l'inaliénabilité ne touche plus qu'une partie du domaine. Le domaine public entre dans le champ sémantique et se détermine notamment par son affectation à un usage public ou un service public. La changement d'affectation fait tomber l'inaliénabilité.

 

L'organisation de l'Espace Français.

 

La structure de l'espace du territoire français est marqué par son histoire. Sous l'ancien régime, la diversité des entités municipales est réelle. Certaines entités sont autonomes, ce sont les "villes de communes" ou "consulats". D'autres sont sous tutelle de seigneurs, ce sont les villes de franchises, de prévôté ou de syndicat. Au Moyen-âge, les libertés municipales décroient en fonction de l'augmentation du pouvoir central. Certains Etats particuliers vont résister notamment la Bretagne, La Bourgogne et le Languedoc. Les assemblées des trois ordres sont structurées selon cette hiérarchie : provinces, pays, diocèses, bailliages. Mais leurs libertés vont s'amenuiser devant l'absolutisme.

 

Edit de Colbert 1683 : La monarchie travaille à gommer les diversités et les spécificités locales. L'autoritarisme et l'effort de centralisation l'y oblige. Les villes sont de plus en plus intégrées dans l'appareil administratif et les prérogatives déclinent au profit de la tutelle. L'apogée trouve son incarnation dans l'Edit de Colbert, de 1683, qui crée les intendants du Royaume (33). Il faut cependant nuancer le propos, la centralisation reste faible comparée aux structures modernes que nous connaissons.

 

Dès le XVIIIème siècle une tension entre "le local" et "l'Etat" est palpable car depuis le XVI siècle la puissance publique et le pouvoir absolutiste se développe. En contre partie se développe un courant qui s'oppose à ce concept, qui sera cher aux girondins de la l'Assemblée Nationale durant la révolution : la revendication de libertés municipales. 

La réforme Laverdy abandonnée de 1764 : L'effort de rationalisation se poursuit sous Louis XVI qui tente d'uniformiser le système municipal à travers le Royaume. Rapidement il doit renoncer. Le terrain est en revanche bien préparé pour la révolution car l'Edit évoque "le règlement pour l'administration des villes et principaux bourgs du royaume". Laverdy est donc soucieux des revendications locales tout comme Louis XVI. Mais l'effort est insuffisant. 

 

Necker 1787 : L'idée de retrouver une proximité, "un contact avec le terrain" fait son pas petit à petit. Quelques applications expérimentales en redéployant un  ensemble d'assemblées depuis la communauté d'habitants à la province sont élaborées par Necker puis généralisées en 1787 mais abolies à la Révolution. La réforme territoriale est en marche et va se propulser avec les révolutionnaires.

 

1789 : La recherche de l'uniformité atteint son apogée dans la création de la circonscription cadre administrative : le département qui se couple avec le système de représentation électorale. La commune est créée et reprend les bases des communautés de l'ancien Régime. La notion de canton est créée mais ne sera pas exploité compte tenu du chaos ambiant de l'époque. Si une tentative de municipalité de canton afin d'obtenir une circonscription plus large que la commune a échouée sous le directoire, elle a tout simplement été abandonnée sous le Consulat et enterrée avec la Loi du 28 pluviose An VIII. à noter que sous le directoire, Paris dispose d'un régime exorbitant avec l'interdiction de ne disposer que d'un seul maire. Il faudra attendre le début du XXième siècle pour se rapporcher d'un système plus large regroupant plusieurs communes : la coopération, avec les syndicats des communes. Finalement, Le canton ne sert que de circonscription électorale ou judiciaire pour le juge de paix. On sait qu'il deviendra avec la loi du 10 Août 1871 la circonscription électoral des conseillers généraux.

 

Le district est lui aussi créé. Il est rayé par le Directoire. Il réapparait plus grand sous Napoléon sous la forme de l'arrondissement. Mais ce niveau n'a pas pu se faire une place de choix dans le système administratif. 

 

 

BONAPARTE : Les Constituant de 1789 ont organisé un système électoral à tous les échelons administratif. L'Empire, lui va privilégier la nomination de toutes les instances parmi les notables locaux. Bonaparte va privilégier l'agent unique et renouer avec les intendants en créant les préfets, sous préfets, les maires, le tout hiérarchisé, il organise une machine administrative très moderne à l'époque pour que sa décision s'impose en local avec la vitesse du fluide électrique. L'article 3 de la loi du 28 pluviose an VIII reste célèbre pour avoir chargé la préfet de l'administration qui ne doit être que le reflet des intentions du gouvernement.

 

LA RESTAURATION : les revendications décentralisatrices refont jour. En 1829, le Gouvernement tente d'en faire un élément gouvernemental. Mais il est trop tard. La révolution de 1830 intervient.

 

1830 : Louis Philippe s'est engagé à faire avancer le dossier en faisant élire au scrutin censitaire les assemblées locales. Les notables sont concernés et le régime des capacités s'applique. Autrement dit, on ne nomme plus mais, on vote pour les plus riches...

1831 : Suffrage censitaire dans les départements. Critique similaire. 

1833 : élection des conseil municipaux, mais pas le maire qui reste un "mini" préfet à l'échelle locale. 

 

STRUCTURATION DES DECISIONS DES ASSEMBLEES LOCALES
Lois de 1837 et 1838 : Le fonctionnement local se structure. Les assemblées locales voient leur décisions organisées selon les prérogatives confiées : exécutoires de plein droit, subordonnées à l'approbation du gouvernement ou simplement consultatives. 

 

REVOLUTION DE 1848 : Avancée décentralisatrice importante pour les ayants droits : tous les français majeurs de sexe masculin peuvent voter. 23 avril La France est le 1er Etat à adopter le suffrage universel masculin. Suite à la Révolution de février 1848 et l'abdication du roi Louis Philippe, le suffrage universel est proclamé le 2 mars 1848. Tous les Français de plus de 21 ans sont appelés à élire une Assemblée constituante. Celle-ci votera la Constitution de la IIème République le 4 novembre 1848. Louis-Napoléon Bonaparte fera un coup d’Etat le 2 décembre 1851 avant de rétablir l’Empire. L'empire va recourir à la déconcentration (appelée décentralisation à l'époque).

Loi du 25 mars 1852 et Loi du 13 avril 1861 : "Loi de décentralisation" qui sont en fait des lois de déconcentration. Elles amorcent la déconcentration et le transfert de compétences du chef de l'Etat et des Ministres vers les Préfets. Tonton Bonaparte inspire le nouvel empereur. 

 

LIBERALISATION DU REGIME :
Lois libérales de 1866-67 : les prérogatives des communes et des départements sont augmentées. L'Empire connaît une phase libérale importante.

 

III REPUBLIQUE

Loi départementale du 10 Août 1871 : "le Clystère dans le derrière des préfets" est créé. L'expression vient de Thiers et elle concerne la création de la commission départementale qui est investie d'un contrôle du préfet. (Aujourd'hui, c'est le préfet qui contrôle les assemblées locales, le rapport s'est inversé).

Loi du 24 février 1875 :  Le Sénat n'est plus une chambre aristocratique. Le débat démocratique tournait autour de la légitimité démocratique et la représentativité du Sénat de la volonté nationale. La loi prévoit 75 sénateurs inamovibles élus par l'Assemblée nationale (catégorie supprimée dès 1884) 225 sénateurs élus par un collège électoral composé de députés, conseillers généraux, d'arrondissement et d'un délégué par conseil municipal. La réprésentativité des collectivités territoriales est amorcée. Gambetta qualifie le Sénat de "Grand conseil des communes de France", assemblée élue au suffrage universel indirect par de grands électeurs représentant en majorité la France profonde" et donc modératrice, ou conservatrice. Clémenceau, libéral finira au Sénat et dira de lui : "Pendant une partie de ma vie, plus près de la théorie que de la réalité, j'ai eu foi en la chambre unique, émanation directe du sentiment populaire. Je voyais le peuple toujours raisonnable. Les évènements m'ont appris qu'il fallait donner du temps au peuple, le temps de la réflexion. Le temps de la réflexion, c'est le Sénat. 

 

1882 : Les maires sont désormais éligibles mais pas les sous préfets, ni les préfets.

 

Loi communale du 5 Avril 1884 : la Loi du 5 avril 1884 créée les conseil municipaux. 

 

Loi du 22 mars 1890 : créée les syndicats de communes. 

 

Loi du 13 novembre 1917 : assouplissement du régime de création des syndicats intercommunaux du fait de l'accroissement des services attendus des collectivités locales.

 

POUVOIR DE TUTELLE SUR LES COLLECTIVITES LOCALES
Loi  du 5 Novembre 1926 : Déconcentration : Le pouvoir de tutelle des collectivités locales est transféré aux préfets.

 

IV REPUBLIQUE
Loi du 19 Juillet 1950 : Statut des Préfets formalisé pour la première fois.

 

V REPUBLIQUE
Constitution du 4 Octobre 1958 :
Art 20 : La compétence de l'organisation administrative est confiée au pouvoir réglementaire. Décret du 13 novembre 1971 qui explique que le Premier Ministre peut dévoluer le financement, l'élaboration et le contrôle des équipements collectifs.
Art 72a3 : Les collectivités territoriales de la République s'administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi. 

 

Ordonnance 5 janvier 1959 : création des SIVOM, syndicats à vocation multiple

 

Mai 1969 : échec du coup d'audace du Général de Gaulle, et de la réforme constitutionnelle sur la région et le Sénat.

Décret du 13 Novembre 1970 : Les préfets des départements et des régions sont confortés dans leur compétences. Des compétences substantielles leur sont conférées : élaboration, financement et contrôle des équipements collectifs autres que d'intérêts national.

Loi du 5 Juillet 1972 : La région comme Etablissement public. Les nécessités économiques, de planification et d'aménagement du territoire contribuent à la régionalisation. Celle ci va prendre son temps.

 

ACTE I de la DECENTRALISATION
Lois Defferre de 1982 portant "droits et libertés des communes, des départements et des régions supprime la tutelle administrative, financière et technique de l'Etat, érige les régions en collectivités et confie le pouvoir exécutif  du département au président du conseil général et non plus au préfet. Ce sont les lois dites de "décentralisation". la décentralisation est le système dans lequel la gestion administrative d'un territoire est confiée à des autorités locales élues et dotées d'une certaine autonomie dont l'étendue est déterminée par la loi de l'Etat. L'unité du pouvoir central n'existe plus comme dans la déconcentration car les collectivités sont dotées d'une personnalité morale distincte de celle de l'Etat.     

Circulaire du 12 Juillet 1982 qui explique que "le législateur a voulu qu'une large déconcentration accompagne la décentralisation. Il faut comprendre ici que la décentralisation ne constitue pas un affaiblissement des pouvoirs déconcentrés mais bien une mutation de leur compétence. Le rôle de conseil et de contrôle est accru au détriment du rôle du champ décisionnel désormais plus démocratique car accordé aux administrations déconcentrées.

 

Loi du 5 Janvier 1988 : création des district et communautés urbaines.

 

DECONCENTRATION LOI ATR du 6 février 1992

La déconcentration, c'est la mise en oeuvre de la subsidiarité, avec un objectif de décongestionner l'administration centrale, c'est pourquoi un second niveau d'administration est conçu avec des délégations de pouvoir organisées au profit des Institutions déconcentrées telle que celle du préfet, afin de rendre l'administration plus proche de l'administré et la rendre par conséquent plus efficace. Comme le dit O. Barrot : "c'est le même marteau qui frappe, mais on a raccourci le manche". Les représentants du pouvoir central, en tant qu'autorité sont plus à même de prendre les bonnes décisions car ils appréhendent mieux les conséquences nationales de telle ou telle décision. En revanche, les autorités déconcentrés locales, par la proximité, ont la possiblité de mieux comprendre les enjeux locaux et de prendre des décisions adapatées.

 

la Loi ATR, du 6 février 1992, annule la dénomination des services extérieurs pour préférer celle des services déconcentrés. Elle précise que l'administration territoriale de la République est assurée par les services déconcentrés de l'Etat (compétence générale), et aussi que "sont confiées aux administrations centrales les seules missions qui présentent un caractère national (compétence attributive ou spéciale, concernant la seule mission nationale) qui ne peuvent être délégué à un échelon territorial (c'est l'exemple de la mission nationale de service public exercée par l'Etablissement français du sang en matière de produits labiles et de l'organisation de l'ensemble du territoire national dans le cadre de l'organisation de la transfusion sanguine, collecte de sang, délivrance de produits sanguins). C'est en quelque sorte le principe de subsidiarité qui est évoqué, car tout ce qui ne ressort pas du domaine de la mission nationale revient par voie de conséquence à l'autorité déconcentrée chargée des missions locales. La Loi ATR est complétée par la charte de la déconcentration issue du décret du 1er Juillet 1992 confirmée par la loi LOADT, Loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du Territoire. Le niveau déconcentré est depuis le décret du 1er Juillet 1992 le niveau de principe de la compétence.

Enfin, la déconcentration, c'est un mode d'accompagnement de la décentralisation. Elle permet à l'Etat de s'assurer que les collectivités décentralisées respectent leurs engagements concernant les compétences qui leur sont attribuées et organise une collaboration avec les élus de l'échelon local en mettant à leur disposition des interlocuteus compétents. Les administrations déconcentrés sont par ailleurs souvent chargées de contrôler les collectivités ou encore les administrés selon les missions qui leur sont confiées.

 

Democratie locale, participation des citoyens européens 

Révision constitutionnelle du 25 Juin 1992 : L'article 88-3 de la Constitution permet désormais aux citoyens européens résidant en France  le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales. Ce droit a nécessité une modification de la Constitution suite à la décision du conseil Constitutionnel DC, 9 Avril 1992, Traité de Maastricht I, de censurer cette possibilité au regard des articles 3, 24 et 72 de la Constitution. 

 

 

CONSTRUCTION EUROPENNE, COOPERATION RENFORCEE ENTRE LES ACTEURS

Loi LOADT du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire. Le niveau déconcentré est le niveau de principe des compétences et de l'organisation territoriale de l'Etat = tout ce qui n'est pas du domaine nationale évoqué par la loi relève du niveau déconcentré.

Déterminée au niveau national par l'Etat, après consultation des partenaires intéressés, des régions ainsi que des départements, l'administration territoriale participe dans le respect du principe de subsidiarité à la construction européenne et est conduite par l'Etat et par les collectivités territoriales dans le respect des principes de la décentralisation. Elle renforce la coopération entre l'Etat, les collectivités territoriales, les organismes publics et les acteurs  économiques et sociaux du développement du territoire. La notion de solidarité, partenariat est au coeur de l'intérêt européen, il dynamise l'europe et permet le développement économique et favorise la coopération. L'idée de transfert de compétences y est rattaché, car la coopération selon qu'elle est verticale (entre Etat et collectivités ou entre collectivités de niveaux différents) horizontale (entre les collectivités de même niveau) ou encore transversale (entre tous les acteurs de la vie économique) démontre une politique de solidarité entre les Territoires et leurs échelons respectifs.

 

 

ACTE II DE LA DECENTRALISATION
Loi Constitutionnelle du 28 mars 2003 : L'article 1er de la Constitution dispose que l'organisation de la république  est décentralisée. Cette réforme constitue l'aboutissement de la réflexion des politiques du début du siècle sur la réforme des collectivités territoriales et s'illustre avec le rapport Mauroy, l'ancien Premier Ministre de François Mittérand. Cette loi constitutionnelle est adoptée par le Congrès. Désormais les compétences locales sont reconnues sous le principe implicite de l'Article 72a2 du principe de  subsidiarité, sur un pouvoir réglementaire à la disposition des collectivités, sur le droit à l'expérimentation, sur la possibilité de désigner une collectivité "chef de file" pour les actions communes des collectivités. La démocratie locale est renforcée, par le droit de pétition et les référendums locaux et décisionnels. Les finances locales doivent en principe bénéficier d'une plus grande autonomie par rapport à l'Etat, et le législateur doit mettre en oeuvre des mécanismes de péréquation pour favoriser l'égalité entre les collectivités. Enfin en ce qui concerne les populations d'outre mer,  des dispositions leur reconnaissant une certaine possibilité d'autonomie normative sont prévues ainsi qu'une plus grande marge de manoeuvre en ce qui concerne la consultation des populations. 

 

 

2 Lois organiques du 1er Aout 2003 relative à l'expérimentation des collectivités territoriales, une autre LO relative au référendum local.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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Published by Thomas Bonne - dans Collectivités
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Titulaire d'un Master administration de l'entreprise, d'une licence de droit public 
Lauréat des concours administratif de rédacteur territorial 2011 et d'attaché territorial 2012 et Inspecteur des finances publiques
  • Thomas Bonne Titulaire d'un Master administration de l'entreprise, d'une licence de droit public Lauréat des concours administratif de rédacteur territorial 2011 et d'attaché territorial 2012 et Inspecteur des finances publiques

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