Mardi 15 mars 2 15 /03 /Mars 14:32

Tout d'abord, que signifie Ministre?

Le mot "ministre" vient du latin minister, qui peut être traduit par serviteur. 

Le Ministre est membre du Gouvernement. Et c'est le Gouvernement qui dispose de l'administration au terme de l'article 20 de la Constitution (et non le Premier ministre). En d'autres termes, le Ministre est au sommet de la hiérarchie administrative, et le Premier Ministre n'est pas son supérieur hiérarchique, la détermination de la politique de la Nation est bien collégiale. Au plan politique, il n'est pas pour autant un représentant de la Nation comme pourrait l'être un membre du Parlement, mais c'est un représentant de l'Etat au plan juridique devant les tribunaux et par conséquent sur le plan administratif, il est le représentant de son administration au Gouvernement. En ce sens le terme de représentant de la Nation est inapproprié, il est représentant de l'Etat dans le cadre de sa responsabilité juridique engagée devant les tribunaux. Le terme de fonction est plus judicieux lorsque l'on parle de sa mission politique d'un point de vue constitutionnel. C'est un exécutant chargé, comme ordonnateur principal, de l'exécution des dépenses se voyant accordé des crédits pour la bonne exécution de sa mission, par exemple. C'est un Haut-fonctionnaire dont la responsabilité politique lui confère une obligation d'exécution des missions. C'est le Gouvernement qui conduit et détermine la politique de la Nation, mais c'est le Parlement qui la contrôle et l'autorise. Il participe à l'élaboration des textes de lois puisque le Premier Ministre (et non le Gouvernement) dispose de l'initiative de celle-ci (article C. 39). L'élaboration se fait dans le cadre de réunions ministérielles et inter-ministérielles et la remontée des revendications opérées par le Ministre. C'est le Premier Ministre qui dépose officiellement le projet de loi.

 

Exemple du rôle du Ministre motivé : La Loi HPST de Roselyne Bachelot est issue de son écoute des revendications des professionnels de la Santé, ces revendications ont dessiné les réformes nécessaires et attendues. La proposition de réforme est alors élaborée notamment dans le cadre de réunions ministérielles dans notre exemple avec le Ministre du Travail de l'époque, Eric Woerth, et rédigée par le secrétariat du Premier Ministre. Le projet est déposé devant le Parlement qui vote. L'adoption de la loi réalisée, le Ministre sera chargé par la Loi de Finances des crédits nécessaires à la mise en oeuvre de la réforme pour mettre en oeuvre son exécution. L'application de la loi fera l'objet d'un décret pris ou non en Conseil des Ministres ou alors d'un simple arrêté. Ensuite les Français seront dans la rue, mais c'est un autre débat : pour comprendre cf la pub ci dessous.

 

 

En tant que représentant de son administration auprès du Gouvernement, il nomme aux emplois de son ministère sous réserve que ces nominations ne relèvent pas de la compétence du Premier Ministre ou du Président de la République (articles 13 et 21). Sur le plan financier, il est ordonnateur principal de son ministère. Il peut par conséquent donner des ordres d'exécution des dépenses et des recettes. Il dispose d'une influence importante donc sur le plan financier car c'est lui qui décide de l'opportunité d'une dépense (nuance importante : ces décisions sont corrélatives des arbitrages en amont du processus financier réalisés par le Premier Ministre et en dernier ressort par le Président de la République). 

 

RESPONSABILITE ADMINISTRATIVE DE L'ETAT, RESPONSABILITE INDIVIDUELLE PENALE et COLLEGIALE CONSTITUTIONNELLE

Le Ministre comme représentant de l'Etat
Les fonctions du Ministre sont donc administratives et financières et les juridictions compétentes sont en principe les juridictions standard : la Cour de discipline budgétaire et financière (avant 1948) pour les activités financières et les tribunaux administratifs pour l'aspect réglementaire. Mais depuis la loi du 25 septembre 1948, Le ministre en tant qu'ordonnateur n'est plus responsable devant la Cour de discipline budgétaire et financière pour les activités financières. Sur le plan administratif, la distinction entre "faute de service" et "faute personnelle" permet au Ministre de voir la responsabilité de l'Etat engagée à sa place. Mais lorsque la faute personnelle est avérée, la Cour de Justice sera alors sollicitée "à raison des actes accomplis dans l'exercice des fonctions et qualifiés de crimes ou délits au moment où ils ont été commis".

le Ministre responsable chargé d'une mission politique
Sa responsabilité d'ordonnateur finalement s'exprime plus par sa responsabilité auprès du Premier Ministre, qui peut décider de le démissionner ou alors collectivementPar ailleurs, il est collectivement responsable devant le Parlement avec les autres membres du Gouvernement au regard de la mission que lui confie le Parlement. Etre membre du Gouvernement signifie pour le Ministre être membre de l'exécutif ; n'oublions pas que l'article 20 de la Constitution confie au gouvernement l'administration et la force armée, qu'il détermine et conduit la politique de la Nation. Ce n'est pas anodin dans le cadre du pouvoir réglementaire général qui est confié au seul Premier Ministre (et non au ministre) et dans la lettre de l'article 21 qui accorde au gouvernement le charge de l'exécution des lois (et non simplement au Premier ministre) et de diriger l'administration. 

 

 

 

LE POUVOIR REGLEMETAIRE

Définition
Le pouvoir réglementaire général n'est dévolu qu'au Premier Ministre par la Constitution dans son article 21 sous réserve de la signature du Président de la République pour les Décrets délibérés en Conseil des ministres (art. C. 13 et 19), il peut être défini ainsi : c'est le pouvoir de prendre des décisions à la fois :

- exécutoires 
- de caractère général et
- impersonnelles
.

Il est donc créateur d'effets juridiques qui modifient la situation juridique de ses destinataires. L'opposabilité de l'acte dépend du jour où ces personnes en prennent connaissance par la publication au Journal officiel (dont la direction est placée sous l'autorité du Premier Ministre) ou au bulletin officiel de chaque ministère.

Un acte réglementaire doit cependant ne pas intervenir dans le domaine de la loi, combinaison des Articles 34 et 37.

 

Nature du pouvoir réglementaire et typologie
Le pouvoir réglementaire des Ministres comme membre du gouvernement n'est pas, à la différence du Premier Ministre, à caractère général. Ce caractère général constitue l'autorité même du Premier Ministre sur les autres membres bien qu'il n'en soit pas le supérieur hiérarchique. (CE, 12 Nov 1965, Compagnie Marchande de Tunisie, les ministres et secrétaires d'Etat sont des autorités administratives disposant de nombreuses prérogatives que l'autorité du Premier Ministre ne saurait entamer par l'exercice du pouvoir). Le pouvoir réglementaire s'exprime par voie de décret, d'arrêtés, de circulaires. 

 

DECRET à PORTEE GENERALE

Si le Premier Ministre souhaite publier un décret, il doit tenir compte du fait qu'un décret ne peut avoir une portée effective en droit adminsitratif que si le Ministre chargé de son exécution contre-signe le décret (article 22 de la Constitution), le contre seing présidentiel n'ayant dans ce cas aucun effet juridique. Selon le Conseil d'Etat, il faut comprendre ici que le Ministre compétent se déduit inéluctablement de la lecture du décret (c'est donc une étude au cas par cas pour le juge) et qu'il ne peut pas échapper à sa responsabilité en cas d'absence du contre-seing du minstre chargé de son exécution, le décret n'a pas de valeur juridique et le juge le censure. C'est l'application de la jurisprudence SicarLe juge considère donc que par son contre-seing le ministre est informé de ses obligationsMAIS IL N'EST PAS COAUTEUR, à la différence de l'article 19 de la Contitution qui partage le pouvoir réglementaire entre le président de la République et le Premier Ministre. Le Ministre contresigne pour avérer de sa connaissance de ses obligations dans le cadre de sa mission. S'il n'est pas officiellement coauteur, là encore il convient de relativiser. Les décrets signés par le Premier Ministre et contre-signés par le Ministre chargé de leur exécution sont bien élaborés dans l'enceinte des services du Ministère. Si le juge ne lui attribue pas cette fonction de coauteur, sur le plan pratique, on ne voit pas comment le Ministre ne pourrait pas y participer.

 

      Mais décret émane obligatoirement du Président de la République et/ou du Premier Ministre. Un décret non délibéré en Conseil des Ministres est nécessairement un décret du Premier Ministre, même si le Président de la République l'aura signé, (Jurisprudence Sicar, 27 avril 1962) ; l'arrêt Meyet du 10 avril 1992 fait un raisonnement réciproque : Si le Président de la République signe un décret en conseil des Ministres en l'absence de texte, c'est un décret présidentiel, mais compte tenu du texte, il ne doit pas intervenir dans les matières qui réservent leur exécution aux ministres, au risque de voir le décret censuré par le juge.

 

Des réglements peuvent être pris au plan national par arrêtés. La terminologie "décret" ou "arrêté" constitue la référence à l'organe dont émane la décision. L'arrêté concerne obligatoirement le Premier Ministre et le Ministre.

 

L'ARRETE

LE POUVOIR REGLEMENTAIRE AUTONOME / MESURES D'APPLICATION D'UNE LOI

Le pouvoir réglementaire spécialisé peut être octroyé au Ministre compétent par le législateur et s'exprime par voie d'arrêté ministériel. Le Ministre prendra alors les mesures nécessaires à l'application d'une loi. Exemple : le Ministre de l'Education nationale réglemente l'obtention des diplômes par voie d'arrêté ministériel. Il s'agit d'un réglement d'application de la loi. Cette décision de mettre en application la loi est de nature politique et discrétionnaire. Cet acte discrétionnaire n'est pas un acte arbitraire, car il est soumis au contrôle du juge qui peut sanctionner l'irrégularité au regard du droit interne : la Constitution, les traités internationnaux, les règles communautaires et les PGD, principes généraux du droit. Les règlements d'application des lois sont de loins les actes réglementaires les plus nombreux. Il viennent en complément de la loi, voire même en exécution de celle-ci. Le critère de "mise en cause/mise en oeuvre"  va guider le juge dans son approche du contrôle de légalité. Le ministre chargé de l'édiction est soumis à une obligation qui lui est dictée par l'article 21 de la Constitution, car le Premier Ministre, seul dépositaire du pouvoir réglementaire est chargé par l'article 21 de l'exécution des lois. 

La pratique constitutionnelle et la souplesse des décisions jurisprudentielles accordent donc une certaine marge de manoeuvre aux Ministres, puisqu'un délai de mise en oeuvre de la loi est toléré, car le délai que le législateur prévoit est considéré comme indicatif seulement par le juge (!) (CE, 23 Oct 1992 M. Diemert). En tant que membres du gouvernement, le Ministre et le Premier Ministre disposent d'un pouvoir important à cet égard : la publication du décret d'application de la loi qui peut être repoussé aux calendes grèques, puisque le Juge administratif estime qu'un délai de 21 mois est raisonnable (Arrêt Soulat, du 23 Oct 1992) (!!). La contrainte jurisprudentielle est donc redoutablement faible à la faveur du gouvernement. On peut s'interroger sur la notion de l'efficacité de la loi et par extension à celle de l'Etat de droit dans ces conditions. Ces jurisprudences sont très criticables. A quoi sert d'avoir des représentants de la Nation, si l'expression de celle-ci peut se retrouvée muselée par la non application de ses lois? Par ailleurs comment comprendre qu'un Gouvernement, souvent à l'origine de l'élaboration de la loi puisse ensuite s'abstenir de la faire appliquer si ce n'est par opportunité politique. Cette possibilité de ne pas appliquer la loi, ressemble sinon à un droit de veto sur celle-ci ou en tous les cas à un droit de suspension. Tandis que le délai court et que l'obligation de faire appliquer la loi est constitutionnelle, l'absence de délai constitutionnellement défini couplée à la tolérance du juge constitue un moyen de rendre inefficace la loi durant un temps indéfini. Le pouvoir législatif en est très largement diminué et est donc bien tributaire des mains du Gouvernement, L'on comprend mieux que l'on puisse parler de technocratie, plutôt que de démocratie dans cette circonstance. Car le pouvoir réglementaire détient la mise en oeuvre de la loi et peut la suspendre à sa guise! Un exemple est celui d'Eric Besson qui refuse de publier le décret d'application de la loi Hortefeux qui introduisait les test ADN sur les personnes candidates au regroupement familial. Cette loi n'a jamais été appliquée faut de décret d'application.  

 

Le pouvoir réglementaire intervenant dans le domaine législatif

Le Gouvernement peut par ailleurs intervenir dans le domaine de la loi lorsque le Parlement l'y autorise. Ce procédé se réalise par l'application de l'article 38 de la Constitution. Jusqu'à ratification du Parlement, l'Ordonnance aura une valeur réglementaire. A sa ratification, elle prend la valeur législative. Cette prérogative qui associe le Ministre est détenue par le Premier Ministre dans la mesure où c'est lui qui dirige l'action du Gouvernement. Cependant dans ce cadre, le Gouvernement s'expose à la censure de l'arbitrage présidentiel comme en 1986 lorsque Jacques Chirac proposait ses ordonnances à François Mitterand.

 

 

POUVOIR HIERARCHIQUE / POUVOIR REGLEMENTAIRE AUTONOME (jurisprudentiel)

En l'absence de texte, le Ministre est disposé a reglementer l'organisation de son service. Dans l'arrêt Jamart, du 7 février 1936 le Conseil d'Etat précise qu'il appartient au Ministre comme à tout chef de service de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l'administration placée sous son autorité. "Considérant que si même dans le cas où les Ministres ne tiennent d'aucune disposition législative, un pouvoir réglementaire, il leur appartient comme à tout chef de service, de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l'administration placée sous leur autorité". Ni les lois constitutionnelles de 1875, ni la Constitution de 1946 ni celle de 1958 ne confèrent de pouvoir réglementaire au(x) Ministre(s). En principe, les ministres ne peuvent prendre de mesure réglementaire que lorsqu'une loi ou un décret les y autorise. Ce pouvoir est un pouvoir réglementaire autonome. N'oublions pas que l'article 21 accorde au gouvernement la charge de l'exécution des lois (et non simplement au Premier ministre) et de diriger l'administration ; disposer des moyens nécessaire à l'accomplissment de sa mission devient pour le ministre indispensable.

      Ce pouvoir peut s'exprimer par voie d'arrêté ou de circulaire comme la Jurisprudence Notre-Dame du Kreiker du 29 Janiver 1954 : l'organisation du service peut s'opérer non par voie d'arrêté mais par voie de circulaire. Ce pouvoir n'est d'ailleurs pas reconnu qu'au seul ministre ; les autorités à la tête d'une administration peuvent agir ainsi, un maire (CE, 25 Juin 1975, Riscarrat et Rouquairol), le directeur d'un Etablissement public (CE 4 février 1976, CFDT du centre psychologique de Thuir). Cette jurisprudence se fonde sur la nécessité d'un fonctionnement régulier des services publics et sur l'idée que toute autorité doit naturellement disposer de moyens nécessaires à l'accomplissement de sa mission. Cela peut concerner par extension, la création d'un service ou son interruption (CE, 1949, Chaveneau et CE, 1961, Vannier, ce dernier cas concernait l'interruption des émissions d'une émission de télé).

 

En outre, ce pouvoir réglementaire lui permet de réglementer la situation des agents placés sous ces ordres, de prendre des mesures de caractère général relatives à leur rémunération (CE, Syndicat naitonal des établissements pénitentiaires, 1964), à leur recrutement ou à l'exercice du droit de grève (Arrêt Dehaene, 7 Juillet 1950). 

Important : La réglementation du service peut concerner les usagers, CE, Notre Dame du Kreisker, 1954, 29 Janvier, (en l'espèce : fournir les renseignements nécessaires pour les demandes de subventions). Dans le thème de l'atteinte aux personnes, le Ministre de la Justice peut réglementer comme tout chef de service les conditions dans lesquelles les fouilles des détenus peuvent avoir lieu, CE, Frérot, 2000)

 

Limites : il faut un lien avec le service public qui concerne l'organisation ou le fonctionnement du service et les personnes concernées doivent être liées au service soit comme usager soit comme fonctionnaire : "Le pouvoir réglementaire des ministres ne peut s'exercer que dans la mesure où les nécessités du service l'exigent, et envers les seules personnes qui se trouvent en relation avec le service soit qu'elles y collaborent (critère hiérarchique) soit qu'elles l'utilisent (critère de l'usager)", commissaire Bernard. Le Ministre ne peut aller au delà. Les règles statutaires des fonctionnaires échappent au pouvoir réglementaire, tant en ce qui concerne les obligations que les avantages.  Le ministre de l'intérieur s'est vu censuré lorsqu'il a édicté une mesure générale et impersonnelle en vue d'interdire les réunions syndicales à tous les représentants des syndicats de policiers ayant été révoqués. Cette révocation faisant perdre la qualité de foncitonnaire aux intéressés, le Ministre n'était plus compétent pour agir de la sorte, CE Halbax, 1989). Le Ministre doit aussi respecter les procédures prévues par la loi (CE, SARL Chocolat de régime Dardenne). Autre exemple : Si les infirmières scolaires ne sont pas autorisées par la loi à prescrire du Norvelo, le Ministre de l'Education nationale ne peut par voie d'arrêté autoriser les infirmières à la prescription de ces médicaments, Ce, 30 Juin 2000, Association "Choisir la vie".

 

LES RECOURS CONTRE LES ACTES REGLEMENTAIRE DES MINISTRES.

à compléter...

LES ACTES DU GOUVERNEMENT

Le rapport particuliers du juge administratif avec l'"ACTE DU GOUVERNEMENT", acte discrétionnaire en Déclin

Un "acte du Gouvernement" est un acte qui est "insusceptible d'être discuté par la voie contentieuse" alors même qu'il est statué sur des droits individuels, justifié par la raison d'Etat, la séparation des pouvoirs ou le mobile politique. Le juge administratif lorsqu'il les reconnaît comme tels, se refuse à les discuter par la voie contentieuse, tant par voie d'action (recours direct pour excès de pouvoir) que par voie d'exception (exception d'illégalité ou d'un recours en responsabilité). Cette catégorie d'acte n'a cessé de reculer devant l'affirmation de l'Etat de droit et celle de l'autorité de la juridiction administrative et de l'influence de la CEDH car l'arbitraire de l'administration s'illustre parfaitement dans cette formule d'"acte de gouvernement". Par ailleurs elle signe la fin de la justice retenue, émanant directement du chef de l'Etat. La théorie du mobile politique ayant été abandonnée par l'arrêt de principe Prince Napoléon, cousin de Napoléon III, le 19 février 1875. Désormais le juge ne se refuse pas à se saisir d'une affaire lorsqu'un Ministre invoque le mobile politique, estimant que pour que le caractère exceptionnel qui mette l'acte du gouvernement au dessus de tout contrôle juridictionnel soit invoqué, il ne suffit pas que l'acte soit délibéré en conseil des Ministres ou qu'il ait été édicté par un intérêt politique. Cet arrêt consacre pour le Juge administratif la voie de la Justice déléguée accordée à celui-ci par la loi du 24 mai 1872 et l'extension de ses pouvoirs juridictionnels, la compétence s'étendant désormais aux actes qui ne sont plus uniquement politiques. Les décisions de nature politique sont désormais censurées par le JA notamment dans l'arrêt "Barrel" du 28 mai  1954, dans lequel le secrétaire d'Etat refuse le recrutement de deux prétendant aux concours de l'ENA pour des motifs politiques. Le JA le censure et limite le pouvoir discrétionnaire. L'égalité d'accès aux fonctions publiques est désormais protégée.

Mais les actes du gouvernement demeurent : particulièrement dans les rapports de force politique entre les pouvoirs publics constitutionnels ou lorsqu'ils sont liés  à la conduite des affaires extérieures de la France pour lesquels le juge se déclare incompétent.

Conflits Gouvernement / Parlement
C'est ainsi que le Conseil d'Etat se refuse à juger des conflits qui existent entre le législateur et le gouvernement. Les décisions prises par le pouvoir exécutif dans le cadre de sa participation à la fonction législative peuvent se justifier pour des motifs politiques, c'est l'exemple du refus du gouvernement de présenter au Parlement un projet de loi, de même que le juge n'est pas compétent lorsque le Premier Ministre se refuse à invoquer l'urgence lors de la soumission au Conseil Constitutionnel d'une loi organique.

Conflits PdR / Parlement
Il en va ainsi lorsque le Président de la République (PdR) décide de soumettre un projet de loi au référendum (CE, Ass 19 Oct 1962), ou concernant la nomination d'un membre du Conseil Constitutionnel (CE, 9 avril 1999, Mme Ba), ou encore se refuse à déférer une loi votée et non encore promulguée au Conseil Constitutionnel, (CE ord, 7 nov 2001 Tabaka).

Conflits Gouvernement et Etat Etranger
Enfin le juge se déclare encore incompétent pour les actes du gouvernement lorsque ceux ci mettent en cause les rapports du Gouvernement avec un Etat Etranger ou un organisme international. Il est dit que traditionnellement, l'ensemble de l'activité diplomatique de la France échappe aux contrôles des tribunaux français. La théorie dite "des actes se rattachant directement aux rapports internationaux" entre en jeu. Ainsi, constituent des actes du gouvernement, les actes qui se rattachent directement aux rapports internationnaux de la France comme par exemple : le droit des personnes et des biens à l'étranger, le refus de soumettre un litige à la Cour internationale de justice, la création d'une zone de sécurité dans les eaux territoriales pendant des essais nucléaires, la décision de reprise des essais nucléaires dans un contexte lié à la discussion d'un engagement international qui interdirait de tels essais, le refus de publier un accord international, la décision de suspendre la coopération scientifique avec l'Irak durant la guerre du Golfe ainsi que l'inscription des étudiants irakiens aux universités.

EN REVANCHE, l'évolution constitutionnelle permet au juge de se considérer compétent

 

Une nouvelle source de légalité en droit interne
Dans un premier temps
par le fait que les traités internationaux sont une source de légalité depuis 1946, conformément à la constitution de la IVème et Vème Republique. Les réquérants sont donc recevables à invoquer la violation de la loi par l'acte (Dame Kirwood, 1952, et surtout Nicolo, 20 Oct 1989). Le JA est donc amené à juger de la légalité de l'introduction du traité dans l'ordre interne. Le contrôle du juge va relativement loin puisqu'il contrôle si l'exécutif a respecté les dispositions constitutionnelles qui exigent que pour certains traités qui modifient par exemple les dispositions législatives ou engagent les finances de l'Etat, soit autorisées par le Parlement (SARL du parc d'activité de Blotzheim, décembre 1998). Pendant longtemps, le juge qui renvoyait la question de l'interprétation d'un traité au Ministre des Affaires étrangères (Arrêt toto samé de 1931), a reviré de jurisprudence dans l'arrêt G.I.S.T.I. du 29 Juin 1990. Remarque : le Traité de Rome n'offre pas la possiblité au juge d'être compétent pour son interprétation, car celui-ci prévoit expressément la compétence de la CJCE, Cour des Justices des Communautés européennes. 

 

L'acte détachable de la diplomatie française ou des conventions internationales
Dans un second temps, le juge a élaboré avant 1946, la théorie de l'acte détachable de la diplomatie ou des conventions internationales (Dame Caraco, 1926). Depuis l'arrêt Decerf, les décrets d'extradition sont des actes susceptibles d'être attaqués par la voie du recours pour excès de pouvoir (Arrêt Decerf, 1937). Depuis 1977, dans l'affaire Astudillo Calleja, le juge contrôle la motivation de l'acte par la qualification juridique des faits, on retrouve cette jurisprudence dans l'arrêt Koné du 3 Juillet 1996. La protection juridique du justiciable s'est donc nettement renforcée et ne laisse plus autant de marge au pouvoir discréationnaire.

 

 

Par Thomas Bonne - Publié dans : Droit public - Communauté : Préparation aux concours administratifs
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  • Thomas Bonne
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  • Thomas Bonne Titulaire d'un Master administration de l'entreprise, d'une licence de droit public Lauréat des concours administratif de rédacteur territorial 2011 et d'attaché territorial 2012 et Inspecteur des finances publiques
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