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10 mars 2011 4 10 /03 /mars /2011 11:56

Il est nécessaire de rappeler ici que le Président (art 5 à 19 de la Constitution) et le Gouvernement (art 20 à 24) sont des organes constitutionnels politico-administratif. Ce statut politique leur donne un pouvoir important sur l'administration, du fait du principe de la primauté du politique sur l'administratif qui rappelons-le est issu du croisement de l'article 3 et 15 de la DDHC. 

La question qui se pose est donc de savoir si l'administration est subordonnée au dualisme politique des deux organes constitutionnels (on parle alors de bicéphalisme administratif) ou bien si une suprématie existe entre les deux entités (cohabitation administrative).

Dans le texte de la Constitution, la répartition des compétences et de moyens est rédigé au profit du Gouvernement et de son chef, le Premier Ministre. Mais elle accorde au Président de la République, des compétences d'une portée très importante selon la conjonture économique ou politique. Certains auteurs ont ainsi parlé d'administration présidentielle, et l'arbitrage qui lui est dévolu par le discours de Bayeux du générale de Gaulle n'est pas une chimère. Mais elle sous-entend une parfaite harmonie entre cher de l'Etat et Premier Ministre. 

 

L'administration soumise au Gouvernement.

Rappeler la définition de l'administration : administration centrales, SCN, autorités administratives indépendantes, collectivités, le phénomène de déconcentration et de décentralisation horizontale.

 

1. La direction de l'action gouvernementale.

Pour rappel, aux termes de l'article C. 20 a2, le Gouvernement dispose de l'administration mais c'est au Premier Ministre qu'est confié la mission de diriger l'action du Gouvernement (art. C. 21). Ce pouvoir de direction lui appartient en propre.

Sur le plan réglementaire, la Constitution confie au Premier Ministre le pouvoir réglementaire, sous réserve de la signature par le Président de la République des décrets délibérés en Conseil des Minsitres.

il existe deux types d'actes qui ne doivent pas être confondus : ceux du Président contre-signés par le Premier Ministre et les Ministres responsables (art C. 19) et ceux du Premier Ministre, dont le contre-seing des Ministres chargés de leur exécution est indispensable (Jurisprudence Sicar).

Au terme de l'article 22 de la Constitution, les actes du Premier Ministre sont contre-signés par les Ministres chargés de leur exécution. La signature d'un acte du Premier Ministre par le Président de la République en l'absence du contre-seing du Ministre chargés de son exécution vaut annulation des décrets  (CE, 27 avril 1962 Sicar et a.). Si Le président de la République signe un décret alors qu'aucun texte ne prévoit cette délibération, le décret est considéré comme un décret du Président de la République. (CE, 10 décembre 1992, Meyet). De ces deux décisions, il convient de comprendre qu'un texte est nécessaire pour attribuer la compétence au Premier Ministre, mais que le Président ne peut intervenir dans un domaine qui relèverait de la compétence de l'un des Ministres du Premier Ministre sans le contre-seing d'un Ministre compétent. Le passage en Conseil des Ministres est donc plus souvent l'expression d'un choix d'une opportunité politique. La combinaison des articles 13 (ordonnnances contre-signées par le Président et le Premier Ministre) et 21 qui attribue la compétence réglementaire de principe au Premier Ministre. 

 

Extrait de l'arrêt Sicar de 1962 : 

Sur la légalité attaqué *4*  - Cons. qu’aucune disposition constitutionnelle ou législative ne prescrit que les règlements d’administration publique doivent être délibérés en Conseil des ministres ;

*5* Cons. qu’il résulte des dispositions combinées des articles 13 et 21 de la Constitution, qu’à l’exception des décrets délibérés en Conseil des ministres, le Président de la République n’exerce pas le pouvoir réglementaire et ne signe donc pas les décrets de nature réglementaire ; que s’il est constant que le décret attaqué n’a pas été délibéré en Conseil des ministres, la circonstance qu’il ait été néanmoins signé par le Chef d’Etat n’est pas de nature à l’entacher d’illégalité, dès lors que le Premier ministre, investi du pouvoir réglementaire par l’article 21 de la Constitution, y a lui-même apposé sa signature :

*6* Mais cons. qu’un décret signé dans ces conditions à la fois par le Président de la République et par le Premier ministre est soumis aux mêmes contreseings qu’un décret pris sous la seule signature du Premier ministre ;

*7*  Cons. qu’aux termes de l’article 22 de la Constitution du 4 octobre 1958, « les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution » que, s’agissant d’un acte de nature réglementaire, les ministres chargés de son exécution sont ceux qui ont compétence pour signer ou contresigner des mesures réglementaires ou individuelles que comporte nécessairement l’exécution du décret ;

*8* Cons. que les ministres auprès desquels les fonctionnaires visés par l’article 1er du décret attaqué doivent être reclassés, sont chargés par les articles 8, 13, 16, 18, 19, 26, 33 et 36 de ce décret, de prendre les mesures individuelles que comporte son exécution et signent conjointement avec le ministre des Finances et des Affaires économiques et le secrétaire d’Etat auprès du Premier ministre les arrêtés réglementaires prévus par les articles 14 alinéa 3 et 25 alinéa 2 du même décret ; qu’ainsi ces ministres sont chargés de l’exécution du décret attaqué et auraient dû, par suite, en vertu des dispositions de l’article 22 de la Constitution, être appelés à le contresigner ; que, faute d’avoir été contresigné par tous les ministres auprès desquels les fonctionnaires bénéficiaires de l’ordonnance du 29 octobre 1958 seront reclassés, le décret n° 59-1379 du 8 décembre 1959 est entaché d’irrégularité ; que, dès lors, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens des requêtes nos 50.066 et 50.067 les requérants sont fondés à demander l’annulation du décret susvisé ; 

Les Actes du président de la République sont contre-signés par le Premier Ministre (dans le cadre d'un partage de compétence à la différence de l'article 22 qui attribue la compétence réglementaire au Premier Ministre uniquement) et les Ministres responsables au terme de l'article 19 de la Constitution, dans le cas contraire, une annulation de l'acte administratif est possible, CE 10 Juin 1966, Sieur Pelon. Il n'existe pas de liste de décrets présidentiels définis par la Constitution. En dehors du décret dit de "l'Etat de siège de l'article 36 de la Constitution", il n'y a pas d'énumération constitutionnelle des décrets du Président. 



 

Si sur le plan juridique, le Premier Ministre n'est pas le supérieur hiérarchique et ne peut se substituer à l'un de ses ministres (CE, 12 nov 1965, Cie Marchande de Tunisie), en revanche sur le plan politique, il en va différemment.

Le poids de certains ministères entrant parfois trop en concurrence avec le chef du Gouvernement, une scission du portefeuille est élaborée pour limiter le pouvoir d'influence de l'un d'eux, c'est le cas du Ministère des Finances, scindé en Ministère du Budget et en Ministère de l'économie, ou parfois même absorbé par le Premier Ministre lui-même sous le gouvernement du Premier Ministre Raymond Barre. 

C'est sur sa proposition que sont nommés et révoqués les Ministres aux termes de l'article C. 8 a2. Le jeu des alliances politiques joue donc à plein car la lettre de la constitution laisse une marge de manoeuvre au Président dans la révocation. Si le Premier Ministre souhaite faire démissionner un Ministre, la décision appartient au Président finalement. Un Premier Ministre qui souhaite gouverner convenablement doit donc obtenir sa confiance. Ainsi en allait-il de Pierre Mauroy et de François Mittérand ou encore de Dominique de Villepin, d'Alain Juppé ou encore de Jean-Pierre Raffarin avec Jacques Chirac. Un ministre qui souhaite garder sa place est tenu au respect de la direction politique envisagée par le chef du Gouvernement comme celle du chef de l'Etat, au risque d'en subir les dégâts. Rama Yade, Ministre des droits de l'homme pour sa critique de Nicolas Sarkozy accueillant le colonel Khadafi, Christine Boutin concernant la politique sur le logement, Bernard Kouchner aux affaires Etrangères et plus récemment Michèle Alliot Marie pour son escale en Lybie, Eric Woerth dans l'affaire Bettencourt pour ces confilts d'intérêts (comme trésorier de l'UMP et comme Ministre du Budget), ont tous eu des comportements, des critiques ou des lignes politiques incompatibles avec L'Elysée ou tout simplement avec la conjoncture politique. L'accord entre les deux têtes de l'Etat doit cependant s'opérer. C'est ainsi que ces 4 Ministres n'ont pas été reconduits dans le cadre de remaniements ministériels ou ont été "démissionnés". 

 

Les grandes décisions de l'Etat sont prises en Conseil des Ministres. Elles sont proposées à l'ordre du jour uniquement lorsque le secrétariat général du Gouvernement(SGG) estime qu'elles sont en "l'état" de l'être. Or le SGG est sous la direction du Premier Ministre. Ce secrétariat est chargé d'un travail de préparation long et fastidieux qui nécessite une coordination gouvernementale, des réunions en comités, et des réunions interministérielles. Le SG est l'administration de la direction du pouvoir. Mais toute décision en conseil des Ministres nécessité l'aval du Président de la République dans le cadre de l'ordre du jour.

Ces décisions prises par le Gouvernement sont arrêtées en Conseil des Ministres, qui est la seule formation officielle de l'Institution. Or celles ci sont prise en Conseil des Ministres et non par le conseil des ministres qui est convoqué par le Président de la République qui en arrête l'ordre du jour (art. C. 9). Comprenez ici que la décision est prise avant la délibération du Conseil avec l'aval du Président de la République qui peut procéder à des arbitrages, car son contre-seing sera nécessaire. Autrement dit, la direction politique prise par le Ministre doit obtenir l'aval du Premier Ministre et celle du Président de la République car les actes du Premier Ministre sont contre-signés par le Ministre chargés de leur éxécution (art C. 22). La pratique a montré que si une ligne politique est voulue par l'Elysée, Matignon peut s'y opposer en menaçant la démisision (Rapports de force entre Pierre Mauroy et François Mittérrand). La confiance entre les deux chefs de l'exécutif peut amener le Président de la République à renoncer à impulser des réformes. Faute d'une signature du Président de la République, une délibération en Conseil des Ministres, n'a pas de valeur juridique exécutoire (CE, 25 Nov 1977, Cie des Architectes en chef des bâtiments civils et palais nationnaux). On sait la portée du refus du Président Mittérand de signer les Ordonnances du Premier Ministre Chirac en 1986. 

Sur le plan politique et donc ni administratif, ni réglementaire, les frictions sont parfois affichées, et témoignent de rapports de force évidents. Les arbitrages pour le gouvernement Fillon III peuvent être décryptées selon les tendances politiques des Ministres et témoignent de rapports de force évidents.

 

2. La charge de l'exécution des lois art C. 21. 

En tant que chef de l'administration, il est chargé de l'exécution des lois et dispose de la compétence réglementaire dont il assure la protection (combinaison des articles C. 37 et 41), il nomme aux emplois civils et militaires. La Loi du 25 février 1875 confie le pouvoir réglementaire au chef de l'Etat qui le faisait aussi chef de l'administration. Mais l'absence de confiance des Parlementaires à l'égard de la fonction présidentielle a contribué à insérer le contreseing systématique du président du Conseil (ancien Premier Ministre). Cette procédure a eu pour conséquence de transférer le pouvoir réglementaire sur le Président du Conseil. Cette tutelle s'est traduite par une contitutionalisation de la compétence au profit du chef du Gouvernement en 1946. Mais sous la V République, si le contre-seing du Premier Ministre est nécessaire pour certains actes du Président. Il en va de même pour le Président à l'égard du Premier Ministre diminuant de fait son autonomie (cf compétences partagées) notamment dans le cadre de l'article 13 : l'exemple de la signature des décrets et Ordonnances par le Président en Conseil des Ministres, et l'allongement de la liste des emplois civils, militaires que le Président est habilité à décider est un exemple très concret.  

      Art. 13. - Le Président de la République signe les ordonnances et les décrets délibérés en Conseil des Ministres.

Cette disposition de l'article 13 a transféré au profit du Président de la République la compétence des Ordonnances et décrets.

 

3. Le Premier Ministre dispose de moyens dont le contigent n'est pas très important (5000 agents) mais dont l'importance stratégique est redoutable. Il en va ainsi du Secrétariat général du Gouvernement (SGG), organe de coordination et de continuité gouvernementale. Le SGG intervient dans des procédures essentielles : préparation des délibérations en conseil des Ministres, établissement de l'ordre du jour, choix des procédures, participation à la mise en forme des textes, relations avec le Conseil d'Etat pour les avis consultatifs, contrôle de la publication des testes et de leur application.

Autres services rattachés : les services de coordination interministérielles tels que la DJO (direction des journaux officiels), le CAS (centre d'analyse stratégique remplaçant le commissariat général du plan), le SGDN (secrétariat général de la défense nationale), SGCI (secrétariat général du Comité interministériel pour les questions de coopération économique européennes) la DGAFP (direction générale de l'administration et de la Fonction publique souvent placée sous l'autorité d'un ministre délégué auprès du Premier Ministre). 

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Published by Thomas Bonne - dans Droit public
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Titulaire d'un Master administration de l'entreprise, d'une licence de droit public 
Lauréat des concours administratif de rédacteur territorial 2011 et d'attaché territorial 2012 et Inspecteur des finances publiques
  • Thomas Bonne Titulaire d'un Master administration de l'entreprise, d'une licence de droit public Lauréat des concours administratif de rédacteur territorial 2011 et d'attaché territorial 2012 et Inspecteur des finances publiques

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