Une décision éclairée par les échanges des juges européens administratifs : l'écoute du droit

L’image d’Épinal d’un juge administratif enfermé dans sa tour d’ivoire, disant le droit sans tenir compte des réalités ni
des conséquences pratiques de ses jurisprudences,est depuis longtemps caduque. La meilleure décision est celle qui est éclairée par le débat et la confrontation des idées. Nous en avons la conviction. C’est la raison d’être des colloques et des conférences que nous organisons, parfois en collaboration avec d’autres partenaires : par exemple avec la Cour européenne des droits de l’Homme sur le droit européen des droits de l’Homme, la Cour de cassation sur le thème de la responsabilité hospitalière ou le Conseil national des barreaux pour les premiers États généraux du droit administratif. Ces événements nourrissent des échanges approfondis avec les administrations, les universités, les barreaux et les acteurs économiques et sociaux. Cette ouverture est aussi illustrée par la participation de la justice administrative française aux réseaux des juges de l’administration en Europe et dans le monde. Ces démarches sont le prolongement naturel de notre pratique interne constante d’écoute, d’échanges et de débats.

Une association avec les citoyens

Il convient de permettre une association plus effective des citoyens à la prise de décision publique, sans que cela débouche sur une course d’obstacles administratifs et contentieux. Notre réflexion a donc porté sur le développement de nouveaux modes de décision, permettant une participation des publics concernés qui soit moins formaliste et plus substantielle. Nous proposons dans notre rapport plusieurs pistes afin d’approfondir la démocratie administrative

Les Décisions marquantes du Conseil d'Etat en  2011

L’année 2011 a été très riche et toute sélection [de décisions marquantes] est arbitraire. Plusieurs décisions témoignent toutefois du rôle de gardien joué par le Conseil d’État dans un environnement technologique en mutation.
La décision rendue sur le passeport biométrique illustre la conciliation qui doit être opérée entre les motifs justifiant la collecte de données personnelles et la protection de la vie privée. Cette décision ne remet pas en cause le principe de ce passeport, ni la création d’un fichier central, mais elle interdit la collecte et la conservation d’empreintes digitales qui ne sont pas strictement nécessaires à l’identification du porteur d’un passeport ou à la lutte contre les faux documents.

En matière d’environnement, le Conseil d’État a annulé l’autorisation de mise sur le marché de l’insecticide Cruiser, celui-ci ayant été évalué selon une méthode qui ne mesurait pas suffisamment ses effets, notamment à long terme, sur les abeilles. Le Conseil d’État est avant tout le gardien de la bonne application du droit. C’est ainsi qu’il a annulé un arrêté interdisant la culture de maïs OGM, suite à l’interprétation donnée par la Cour de justice de l’Union européenne de la réglementation applicable, car le Gouvernement ne rapportait pas la preuve exigée d’un risque manifeste pour la santé ou l’environnement.

212 QPC en 2011 ; 51 transmises au conseil constitutionel

Le Conseil d’État et la justice administrative n’ont jamais été autant sollicités, ni aussi prompts à répondre aux  requêtes. La justice administrative a ainsi participé à la mise en oeuvre de la procédure permettant aux requérants de soulever, au cours du procès, l’inconstitutionnalité d’une loi. Le Conseil d’État a été saisi en 2011 de 212 questions prioritaires de constitutionnalité. Il les a traitées en deux mois et cinq jours en moyenne, le délai de trois mois imparti par le législateur a toujours été respecté. 51 ont été transmises au Conseil constitutionnel. Cette procédure permet une meilleure garantie des droits et libertés des justiciables. La justice administrative est également de plus en plus rapide.

Délais des moyens de jugement

Les délais prévisibles des moyens de jugement sont inférieurs ou égaux à un an en première instance, en appel et devant le Conseil d’État. Le tribunal administratif de Paris, qui représente plus de 13,5 % de l’activité des tribunaux administratifs, a par exemple réduit son stock d’affaires en instance de 70 % en dix ans, et les affaires en attente de plus de deux ans représentent aujourd’hui moins de 5 % de ce stock, contre plus de 50 % il y a dix ans. Son délai prévisible de jugement est inférieur à sept mois. Quant à la cour administrative d’appel de Paris, elle a ramené à dix mois son délai moyen de jugement, qui était supérieur à trois ans en 2002. Enfin, des efforts substantiels sont consentis pour réduire les délais de la Cour nationale du droit d’asile, qui sont revenus à neuf mois et cinq jours.

L'adaptation du droit aux mutations de notre société pour une continuité et une réalité garantie

Au coeur du débat public et de l’adaptation du droit aux mutations de notre société, le Conseil d’État est un éclaireur, un passeur et un garant. Dans un monde où l’éphémère le dispute au contingent, il répond au besoin essentiel de  continuité, d’adaptation et de garantie des droits. Éclaireur, il anticipe les évolutions, aide à la compréhension des enjeux, contribue à la réflexion collective pour relever les défis à venir. Passeur, il accompagne les mutations vers de nouveaux modes de décision, de nouvelles organisations publiques et de nouvelles réponses aux défis économiques et sociaux ; il participe à la recherche de solutions aux problèmes posés à notre société et il le fait en ayant en vue la sécurité juridique et la meilleure adéquation entre les projets de texte qui lui sont soumis et les objectifs poursuivis.
Garant, il veille au respect de la loi, à la défense de l’intérêt général, au progrès de l’État de droit et à la qualité de la gouvernance publique.

Rapport annuel du conseil d'Etat 2011

En 2011, de nombreux textes soumis au Conseil d’État ont porté sur des questions de protection des consommateurs, de transparence des mécanismes de mise sur le marché des médicaments, de pertinence des textes relatifs au traitement des données personnelles ou de constitutionnalité des règles d’internement psychiatrique sans consentement… En organisant une réflexion sur la consultation des citoyens ou sur les responsabilités en matière de santé et de justice, le Conseil d’État a également pleinement joué son rôle de défenseur des droits des justiciables.

Il existe deux types de procédures de consultation du public, la concertation préalable et l'enquête publique, situées à différents moments de la présentation publique.

Tous les acteurs concernés par ces aménagements (habitants, associations, acteurs économiques) peuvent alors donner leur avis.

A la suite d'une enquête publique, après avoir examiné toutes les observations, le commissaire-enquêteur rédige un rapport dans lequel il formule un avis.

Ces rapports sont disponibles à la consultation pour tous.

La place de la concertation publique se situe entre "Le Débat Public" institué pour les grands projets d’aménagement et les procédures réglementaires de consultation plus traditionnelle instituées dans les années 70-80 que sont les enquêtes publiques. La principale différence entre l’enquête publique et la concertation est d’ordre temporelle. En effet, la concertation peut être engagée très en amont de la décision, dès les études préalables, c’est souvent une condition de meilleure réussite pour le projet. Ceci n’est pas le cas de l’enquête publique qui intervient très en aval, donc une fois que le projet est ficelé, il s’agit de s'assurer qu’il n’y a pas d’opposition forte. La concertation peut prévoir des phases de débat public mais qui ne sont pas à confondre avec la procédure légalement encadrée du Débat Public.

L'enquête publique est une des phases privilégiées de la concertation préalable aux grandes décisions d’aménagement et aux projets qui suivront. C’est un des outils de régulation de la démocratie, un moment durant lequel chacun peut et/ou doit s’exprimer, sans aucune restriction sur ces projets.
Une enquête publique doit obligatoirement précéder la réalisation de certains projets au budget important, à risques ou dangereux, ayant des impacts potentiellement importants et contraignants sur l'environnement et la santé et/ou présentés comme d'intérêt public.
Un Commissaire Enquêteur, expert nommé par l’Etat, est chargé de rédiger un avis, synthèse des avis formulés par le public, qui permettra au Préfet de décider de l'utilité publique du projet et la proportionnalité des mesures conservatoires ou compensatoires à observer.

L’enquête publique présente deux principaux objectifs :
- informer les personnes concernées : habitants, associations, acteurs économiques ou simple citoyen.
- recueillir les observations et avis des personnes concernées sur un registre spécifiquement mis à sa disposition dans les Mairies.
Le public est donc invité à donner son avis sur un projet de règlement ou d’aménagement préparé et présenté par une collectivité. Ces avis peuvent mener à des modifications, voire à l’annulation du projet.
Précisons que chaque personne physique compte pour une voix.

Une enquête d'utilité publique est lancée par le préfêt (et une enquête parcellaire afin de porter à la connaissance des propriétaires éventuellement expropriés de connaître l'étendue de l'emprise sur leur territoire et de l'indemnisation très critiquée en vertue de la présence du commissaire du Gouvernement, représentant de l'ETat auprès du juge et chargé de défendre les intérêts de celui-ci, le problème n'est donc pas équitable lorsque le juge de l'expropriation est saisi) qui doit durer au moins un mois et être accompagnée d'une étude d'impact s'il s'agit de gros projet ayant un impact financier important. Cette enquête est surtout utile pour les malheureux propriétaires qui pourraient faire l'objet d'une expropriation ( 28 mai 1971, Ville Nouvelle Est, contrôle de proportionalité par le juge depuis cet arrêt et effectue un contrôle dit "bilan-coûts avantages" et il est très rare que le rare une expropriation qu'il doit concilier avec l'article 17 de la DDHC qui protège le droit inaliénable et sacré de la propriété privée). à l'issue de l'enquête, le préfêt procède à la DUP (décrêt en conseil d'Etat si l'enjeu est très important comme pour les autoroutes par exemple sinon un simple arrêté ministériel ou préfectoral suffira, toujours sur la base d'un rapport d'un commissaire enquêteur favorable).

La DUP ou déclaration d'utilité publique

Une déclaration d'utilité publique est prévue par l'article 545 du code civil : "Nul ne peut être contraint de céder sa propriété, si ce n'est pour une cause d'utilité publique et moyennant une juste et préalable indemnité".  En abrégé "DUP", il s'agit d'une procédure administrative en droit français qui permet de réaliser une opération d'aménagement, telle que la création d'une infrastructure de communication, d'une école ou d'un lôtissement par exemple, sur des terrains privés en les expropriant, présicement pour cause d'utilité publique ; elle est obtenue à l'issue d'une enquête d'utilité publique.

La déclaration d'utilité publique fait partie de la phase administrative de la procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique. Elle ne couvre par exemple pas la détermination de l'indemnité, qui relève de la phase judiciaire.

Aujourd'hui, rien qu'en France, il fait état, sur le plan du droit administratif, que seules 0,02% des mesures prises par les collectivités dans le cadre du contrôle de tutelle sont déférées au Tribunal administratif par le préfet pour constater de l'illégalité de l'acte administratif, sur un nombre de 7,7 millions d'actes transmis aux services préfectoraux.

Autrement dit, l'aspect précontentieux joue un rôle très important dans la phase de l'étude de l'acte émis par une collectivité dans le cadre du contrôle de tutelle. Ainsi, lorsqu'un élu connaît cette statistique, est-il assuré qu'à 98,8%, un acte administratif n'ira pas devant la Justice.

D'ailleurs, on peut noter que lorsqu'un élu dispose d'un mandat puissant tel que député, sénateur, Président de région, département, collectivité de + de 50 000 habitants, ce taux s'écroule à zéro. Car la collusion entre le politique et l'administratif est forte, et on ne voit pas comment un fonctionnaire irait bloquer une décision d'une collectivité quand celui-ci, bien vu par le représentant élu, pourrait envisager une carrière dans un cabinet ministériel du fait de ses bonnes relations. Dès lors, l'organisation administrative pose ce problème du "passe-droit" en phase précontentieuse, pendant laquelle le préfet peut décider de déférer ou de ne pas le faire, et comme il a tendance à le déléguer en pratique aux délégués, l'efficacité du contrôle laisse perplexe. D'autant que cette efficacité est inégale sur le plan territoriale : la sanction d'un acte dans un département n'entraînant pas néessairement une sanction dans tel autre. L'inefficacité du contrôle de tutelle pose donc la limite d'un système démocratique et d'égalité entre les collectivités, lorsque la collusion politique-administrative permet de créer un système dont la transparence n'est plus. Dans une démocratie (soi-disant modèle) comme la France, c'est irresponsable.

L'administration recherche plus de transparence dans sa relation avec l'administré-citoyen. Aussi trois lois essentielles ont été prévues par le législateur concernant l'effort de transparence.

Rappelons que le Conseil Constitutionnel dans une décision du 28 Juillet 1989, Loi Joxe a consacré l'équivalence des garanties juridictionnelles et l'égale aptitude des juridictions administratives et judiciaires à assurer la protection des droits fondamentaux, même si des dérogations persistent en faveur du juge judiciaire concernant la protection de la liberté individuelle en vertu de l'article 66a2 de la Constitution.

Particulièrement : relativement aux mesures de sûreté (détentions administratives), hospitalisation d'office des malades mentaux (décision appartenant conjointement au maire et préfêt ou DARS (directeur d'agence régionale de santé) dont la décision fera l'objet d'un recours partagé selon la requête entre le JA pour ce qui est de la régularité du placement et Juge judiciaire pour ce qui est de la nécessité de placement) ; idem concernant le droit de propriété qui confie le jugement des litiges relatifs à l'indemnisation en cas de dépossession au JJ (cas de l'expropriation), le JA ne verra sa compétence opérationnelle que concernant la contestation de la régularité de la mesure de placement. Le Juge judiciaire est compétent en ce qui concerne les préjudice causés par l'emprise irrégulière sur les droits réels immobiliers résultant d'une dépossession ou d'une occupation. Idem pour ce qui est de la voie de fait, lorsque l'administration bafoue les droits de la propriété privée ou une liberté fondamentale par la prise de décision manifestement insusceptible de se rattacher à un pouvoir lui appartenant. Le Juge judiciaire est compétent pour faire cesser et réparer la voie de fait et il peut apprécier la légalité des décisions administratives, qu'elles soient individuelles ou collectives. Le juge des référés judiciaire peut même adresser à l'administration des injonctions à l'administration dans le but de faire cesser la voie de fait. La seule compétence du JA restera donc de constater la voie de fait et de renvoyer le jugement au juge judiciaire.    

- La loi du 6 Janvier 1978 sur l'informatique et liberté ; cette loi vise notamment à garantir une protection au citoyen en leur garantissant l'accès aux documents administratifs. 

- La Loi du 11 Juillet 1979 vise principalement à obliger l'administration à motiver toute décision individuellle défavorable à l'encontre d'un administré

- La Loi DCRA relative aux citoyens dans leur relation avec les administrations du 12 Avril 2000 renforce la loi du 6 Janvier  1978 en organisant l'accès au droit et instaurant la transparence comme principe. MAIS Le secret administratif demeure de manière exceptionnelle. Ceci pose cette question : Pourquoi le secret doit il encore exister?? Les citoyens sont-ils considérés comme des personnes ne pouvant pas être en mesure de comprendre une décision de l'Administration, en d'autres termes, sommes nous dans une certaine mesure dans l'impossibilité de comprendre les raisons valables qui motivent les décisions? Pourquoi l'administration aurait-elle encore ce droit de dissimuler des décisions? Qu'y a-t-il à cacher dans un Etat de droit? Les Fonctionnaires ont-ils des choses à cacher, si oui quelles sont elles? Il est à noter que la loi DCRA du 12 avril 2000 prévoit en outre de renforcer la loi du 8 février 1995 accordant au juge administratif le pouvoir d'injonction (reconnu jusqu'alors exclusivement au juge judiciaire) et prévoit une procédure d'urgence (référé liberté et cessation de l'atteinte dans les 48H) le cas échéant visant à instaurer une protection aussi effective qu'efficace et rapide que le juge judiciaire en matière de protection de l'individu.

On peut noter "l'effort républicain" depuis 1973 par la création du Médiateur de la République, dont la mission réside dans l'amélioration des relations entre l'administration et l'administré-citoyen. Je parle d'"effort républicain car si le médiateur tend à renforcer l'Etat de "droit" français, il souffre tout de même d'insuffisance. Voici une réflexion à ce sujet :

Le Médiateur est nommé pour 6 ans irrévocable. Il examine l'inadéquation des textes ou procédures AU CAS PAR CAS, et dénonce les abus de certains pouvoirs. Il propose des solutions au cas par cas, c'est à dire "sur mesure" et propose les cas échéants des réformes de fond. 

La protection de l'administré par le Médiateur est cependant criticable, elle ne passe que par le biais d'un député ou sénateur, ou par un délégué du Médiateur. Autrement dit, il y a largement de quoi décourager n'importe quel administré. Et voilà qui ne fait pas avancer réellement la notion de l'Etat de droit...

La procédure veut qu'après examen du dossier, les délégués sont en mesure de traiter la réclamation ou ne le sont pas. Dans le second cas, il devront la faire suivre au siège de l'Institution ou réorienter l'administré vers l'interlocuteur qu'ils estiment être le plus approprié.

Quelles sont les personnes qui peuvent faire appel au Médiateur, par l'intermédiaire d'un député, sénateur ou un de ses délégués? : Toute personne qui se trouve en désaccord avec un service de l'Etat, une collectivité territoriale, ou organisme public (ASSO ou administration centrale), et ce, sans critère de nationalité. Cette personne peut être une personne physique ou morale qui aura au préalable déjà tenté de résoudre son problème avec l'administration concerné. Les membres du Parlement, sénateurs ou députés ont bien sûr la capacité de le saisir pour toute question qui relève de sa compétence, à savoir l'amélioration des relations entre l'administration et l'administré-citoyen.

Le médiateur politique peut être une source d'alarme pour les sénateurs et députés permettant de limiter les pouvoirs discrétionnaires de l'administration. En ce sens, il est une véritable évolution vers l'Etat de droit. Mais, pour être honnête, sa saisine demande une organisation solide et une volonté politique très déterminée qui ne répond pas à la faiblesse juridique de l'administré isolé. Le droit doit encore faire de nombreux progrès pour libéraliser cette protection juridique de l'administré, qui seul et ne disposant pas des moyens financiers ou d'information nécessaire ne sera pas en mesure de se défendre. 

Prenons un simple exemple : une mairie impose, après l'octroi d'un permis de construire que des travaux de raccordements électriques se fassent par l'intermédiaire d'une entreprise exclusivement chargée de ce service public et donc en situation de monopôle (rien que le fait que ce travail soit imposé comme service public est une abération mais c'est une réalité qui est imposée aujourd'hui). Les tarifs proposés par l'entreprise dépassent le prix moyen trouvés sur le marché de deux ou trois fois. Comment l'administré sera-t-il en mesure de se protéger d'un pouvoir exorbitant du droit commun accordé à l'entreprise d'imposer son tarif? D'abord, il doit procéder à un recours non contentieux, devant le responsable de la décision d'imposer l'entreprise, puis un recours hiérarchique devant le supérieur le cas échéant, qui peut parfaitement refuser qu'une autre entreprise proposée par l'administré viennent remplir la mission de raccordement pour un prix trois fois moindre. Devant l'urgence des travaux il faudra à l'administré avoir le courage de procéder à un recours contentieux dont l'issue favorable à son égard n'a que peu de chance d'aboutir dans la mesure où la notion de prix n'est pas une mesure retenue par le juge pour analyser la situation de droit et que la légalité de la décision pourra être validée. Par ailleurs et souvent, les mois s'étant écoulés, l'administré n'aura plus la volonté de saisir le juge (ou n'osera pas, car pensant probablement la nécessité d'un avocat et anticipant un coup prohibitif), quand bien même un référé pourrait être saisi. L'administré sera d'ailleurs plus tenté de prendre cette décision que l'absence de raccordement empêche la construction de l'immeuble de l'administré et donc se persuadera de ce postulat : mieux vaut payer que de se créer des soucis. Alors si, il s'agit en plus pour l'administré d'aller chercher l'attention d'un politique, sénateur ou député, pour peu que l'homme politique dispose du temps nécessaire à lui accorder, de faire valoir son droit devant le médiateur ou un de ses délégués, il devra faire preuve d'une motivation indéfectible. 

De fait, l'entreprise, qui dispose de ce monopôle ne se verra pas mise en difficulté alors pourtant qu'elle oblige un administré à payer un prix scandaleux. Car dans cette situation aucun droit fondamental n'est atteint, si ce n'est le pouvoir d'achat de l'administré. L'administration cautionnant ce comportement ne se verra pas non plus inquiète à moins que des associations se forment. Encore faut-il que les citoyens s'organisent pour le faire. La portée du médiateur est donc pour l'administré isolé sans efficacité dans un tel exemple. Et le droit ne défendra pas vraiment l'administré d'une situation totalement injuste.

Le législateur doit y réfléchir et faire évoluer cette situation. Un contrôle sur l'octroi des services publics, des marchés publics doit être organisé pour empêcher ces abus.