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27 janvier 2011 4 27 /01 /janvier /2011 13:20

La puissance exécutrice issu de l'esprit des lois de Montesquieu ne suffit pas à expliquer le rôle du gouvernement, il ne s'agit pas d'une simple action publique visant à faire la "paix ou la guerre", ni envoyer ou recevoir des ambassades et établir la sûreté ou encore prévenir les invasions. Ces prérogatives sont désormais dévolues aux ministres des affaires étrangères, de la défense et de l'intérieur.

 

Pour Rousseau, plus précis dans son "contrat social", il considère le gouvernement comme un "corps intermédiaire établi entre le sujet et le souverain, [...] chargé de l'exécution des lois et du maintien de la liberté civile et politique". Il n'est pas bon que celui qui fait les lois les exécute. Pour autant Rousseau ne sépare pas les pouvoirs mais soumet le pouvoir exécutif au pouvoir législatif, dont la fonction est de déterminer la loi, expression de la volonté générale par son auteur, c'est à dire organique et son objet, c'est à dire matériel. Il conçoit cependant bien une fonction exécutive des lois et qu'un organe doit être chargé de cette fonction. A la révolution, les Constituants ne retenant que le critère organique, oublieront l'importance du critère matériel de la loi, qui, souvent imprécise nécessite l'intervention de l'administration afin de préserver cette bonne exécution des lois nécessaire à tout bon fonctionnement des services publics (Arrêt CE, 1906, Babin). Il faudra un certain nombre d'années en France pour aboutir à la loi du 17 Août 1948, et l'Avis du Conseil d'Etat du 6 février 1953 pour aboutir à l'acceptation que la loi voit son domaine s'arrêter là où le domaine réglementaire commence. Autrement dit, la loi, oeuvre politique doit s'adapter aux besoins de ses administrations, qui seules pourront préciser l'objet de la loi dans le cadre réglementaire. En ce sens, une partie de la souveraineté appartient à l'administration, dont la gouvernement est au sommet de la hiérarchie.

 

La conception réductrice de Jean Jacques Rousseau se retrouve dans la Constitution de 1958, et uniquement à la charge du premier Ministre qui "dirige l'action du gouvernement, est responsable de la défense nationale et assure l'exécution des lois". 

 

 

 

Analyse

 

L'Article C. 20 prévoit que "le gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation. Il dispose de l'administration et de la force armée. Il est responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les procédures aux articles 49 et 50".

 

Nous nous concentrerons dans l'analyse sur la dualité politique/administrative et mettront de côté la force armée qui relève de l'administration militaire et non civile. En sens elle est intégrée dans le concept plus global d'administration. Il est important aussi de préciser que la Constitution a été rédigé dans une période de Guerre, qui ne correspond absolument plus à notre actualité.

 

La dimension de la politique générale :

 

Toutes les dimensions de la vie politique nationale sont concernées par la politique "générale" et non sectorielle élaborée par le premier Ministre. Dans sa décision du 3 Août 1993, "Politique générale du Gouvernement", le Conseil Constitutionnel a confirmé cette prérogative de politique générale : "la politique monétaire est un élément essentiel et indissociable de la politique générale dont la détermination et la conduite incombent au gouvernement". La décision est publiée avant la mise en oeuvre de l'aspect monétaire du traité de Maastricht remettant en cause la souveraineté nationale, pourtant bien affirmée par le conseil constitutionnel à travers cette décision.

 

Cette position de politique générale est criticable car elle insuffle des prérogatives négatives à l'encontre de la notion de l'Etat de droit au profit de l'administration. Le statut du parquet non déconnecté de l'administration sous la tutelle du garde des sceaux et du premier Ministre dans le cadre de cette politique générale fait souffrir la stricte séparation des pouvoirs et pose la question de l'indépendance de la Justice.

 

A noter que la responsabilité du gouvernement devant le Parlement signifie que cette politique générale est une politique de confiance et du respect des contraintes de la hiérarchie des normes mais aussi des principes fondamentaux. Le gouvernement est un moteur, tandis que l'administration est exécutant.

 

 

 

 

Une dimension politique supérieure à l'administratif.

 

L'administration est subordonnée au politique, c'est le principe de la primauté du politique sur l'administratif, un des principes fondateurs du régime républicain et démocratique. L'article 3 de la DDHC précise que nul corps, nul individu ne peut exercer l'autorité de la nation. Et l'article 15 précise que la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration, comprendre ici que seuls les réprésentants peuvent engager la nation, les agents sont chargés d'éxécuter les décisions prises par les premiers. La subtilité réside dans le fait que l'administration est un instrument et non un corps... Les agents publics ou fonctionnaires sont tenus à certains devoirs notamment l'obéissance, sauf si l'ordre reçu de la hiérarchie est manifestement illégal ou s'il devait aboutir à compromettre gravement le fonctionnement du service public ou l'intérêt public.

 

 

Reste que le cloisonnement politique-administratif est perméable. On constate aujourd'hui l'ingérance de l'administratif dans le politique : les fonctionnaires sont associés au processus de décision politique parfois comme membres de cabinets, parfois dans des comités, conseils et formations interministérielles. Certains ministres techniciens n'obtiennent de mandat électif et ne s'installent dans les réseaux du pouvoirs qu'après le terme de leur fonction ministérielle et ne dispose en ce sens au moment de leur intronisation d'aucune légitimité nationale en dehors de celle émanant de leur nomination au travers du Président de la République. Ce fût le cas de M. Fabius para chuté après son poste de premier Ministre, mais Claude Guéant était Préfet avant d'être Ministre de l'Instérieur. La complémentarité plus que la primauté règne aujourd'hui. A noter que si l'administration dispose du gouvernement, ce n'est plus une démocratie mais une technocratie (terme très employé pendant les années 70 sous la période des Enarques).

 

 

Définition des Tâches :

Le Ministre, membre du gouvernement du premier Ministre.

 

membre de gouvernement, doté d'un portefeuille

1. Le Ministre n'est pas un simple membre du gouvernement, car tout membre du gouvernement n'est pas forcément doté d'un portefeuille ministériel. La Constitution marque bien cette distinction, les membres du gouvernement peuvent être les secrétaires d'Etat. Le ministre, nommé par le président de la République est membre du gouvernement sur la proposition du Premier ministre. Il est donc nommé aux responsabilités de chef de services de l'Etat qui constitue son ministère. Parfois le ministre est un ministre d'Etat, son rang honorifique, son poids politique ou encore sa responsabilité gouvernementale lui sont ainsi reconnues.

 

Chef de Service

2. Le ministre exerce des fonctions administratives et financières. Il est chef de service, et nomme aux emplois de son ministère (sauf si la prérogative appartient au Premier ministre ou au Président de la République). C'est à lui que revient les obligations de conclure les contrats au nom de l'Etat, de gérer le patrimoine (ordonnateur, infra) et de représenter l'Etat devant les juridictions. Il est dont à la tête de l'administration dont il a la charge, qui s'organise de manière déconcentrée ou fonctionnellement décentralisée 

 

dispose d'un pouvoir réglementaire d'organisation des services

3. Jurisprudence : CE 7 février 1936, Jamart ; le ministre dispose du pouvoir réglementaire d'organisation de ses services : il lui appartient "comme à tout chef de service, de prendre les mesures nécessaires au bon foncitonnement de l'administration placée sous son autorité" ; CE 7 Juillet 1950 Dehaene, le ministre doit réglementer l'organisation interne du service et de concilier le principe de valeur constitutionnelle du droit de grève avec celui de la continuité des services public. En revanche, le Premier ministre dispose du pouvoir réglementaire générale à l'instar de sa prérogative de politique générale. Le législateur dans la pratique octroie au ministre le pouvoir des prendre des mesures d'application d'une loi ou décret, à condition d'y être autorisé expressément par une disposition législative ou réglementaire. Il dispose aussi du pouvoir réglementaire quand il contre signe les actes du Premier minsitre.

 

Ordonnateur et gestionnaire de patrimoine de l'Etat

4. Ordonnateur principal de son ministère, il ordonne donc les recettes et dépenses de son ministère. Il va de soin que si l'opportunité des choix financiers lui appartient, il est tenu par les autorisations parlementaires en matière budgétaire mais aussi en amont par le processus d'arbitrage dans le cadre de la préparation du budget. Cette responsabilité financière s'accompagne par conséquent d'une responsabilité administrative devant les juridictions compétentes. Mais le statut de ministre déroge à la règle générale.

 

Représentant de l'Etat devant les juridictions administratives et Cour de Justice de la République

En principe pour les fonctionnaires, la juridiction compétente est administrative d'une part pour ce qui est de la responsabilité de chef de service, et quant à a responsabilité financière, c'est la Cour de discipline budgétaire et financière (DBF) qui est compétente pour tout ordonnateur.

Dans le cas d'une responsabilité administrative, et en tant que haut fonctionnaire, le ministre, et sauf faute personnelle, n'est pas inquiété puisque c'est la responsabilité de l'Etat qui est recherchée. Pour un fonctionnaire moins haut placé, celle du service le cas échéant. Dans le cas d'une responsabilité financière, le ministre n'est pas déféré devant la cour DBF, car depuis 1948, les ministres sont placés hors du champ de compétence de la cour.

 

Responsabilité collégiale engagée par le "49" "3"

Seules la responsabilité collégiale du gouvernement devant le Parlement peut être évoquée (49a3C), ou alors la responsabilité du ministre devant la Cour de Justice de la République (créée en 1993 par la révision constitutionnelle du 27 Juillet 1993 sous le gouvernement Balladur).    

 

délégation de signature et de compétence

En raison de ses nombreuses attributions, le Ministre peut se décharger en déléguant une partie de ses prérogatives par la procédure de la délégation de signature et de compétence, et ce, sous certaines conditions.

 

La pyramide ministérielle

1. les DG ou direction générales (exemple : la DGOS et DGS auprès du Ministre de la Santé/ directions / sous-directions / bureaux (comprenant des administrateurs civils, attachés d'administration centrale, secrétaires adminsitratifs) sont des administrations centrales. Elles communiquent directement avec les administrations déconcentrées ou fonctionnellement décentralisées.

2. Les services sont placés directement auprès des Ministres ou entre une direction et sous-direction

3. Un secrétaire général (placé directement auprès du Ministre et chargé de la coordination des services placés sous l'autorité du Ministre)

4. Le Cabinet : collaborateurs directs du Ministre (coordination non pas des services du ministère entre eux, mais des services des autres ministères avec celui du Ministre). Les directeurs de cabinet appartiennent souvent aux grands corps de l'Etat et se chargent des dossiers politiques sensibles. c'est un homme de l'aide à la décision.

 

L'organisation du ministère n'appartient pas seulement au Ministre. C'est une prérogative partagée par lui et le Premier Ministre. L'organisation des DG et services s'élabore par décret en Conseil d'Etat. L'organisation en sous direction s'élabore par arrêté conjoint du Ministre et du Premier Ministre, les bureaux revenant à l'autorité du Ministre par arrêté. La vraie marge de manoeuvre du Ministre réside dans l'arrêt Vannier du Conseil d'Etat du 27 Janvier 1961, autorisant le Ministre à supprimer un service administratif.

 

Autre limite à la marge de manoeuvre du Ministre : la loi de Finance détermine le nombre d'emplois et leur plafonds, ce qui limite le pouvoir de nomination des directeurs, sous-directeurs, administrateur civils, attaché d'administration centrale, secrétaires d'administration centrale et administratifs.

 

 

Le Premier Ministre

Il a sous son autorité le secrétariat général du gouvernement, la direction des Journaux officiels, la direction générale de la fonction publique. Mais ce n'est pas un simple ministre, il est le chef du gouvernement. Art C. 20 : "Le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation". Sous réserve des compétences du Président de la République, il exerce son autorité sur le gouvernement à travers la composition du gouvernement et la cessation des fonctions, la direction du travail, l'exécution des lois.

 

Sous réserve de l'article 13, il nomme aux emplois civils et militaires conformément à l'article C. 21,

 

C'est ainsi que les préfets sont nommés, à la discrétion du gouvernement même si une limite au pouvoir de nomination s'exprime par la règle selon laquelle les 4/5èmes des nominations des préfets doivent se réaliser parmi les hauts-fonctionnaires de l'Etat notamment les sous préfets et administrateurs qui en principe sont recrutés à leur sortie de l'ENA. Le 1/5ème restant laisse à l'exécutif une liberté selon la procédure dite du tour extérieur. Le préfet, "empereur au petit pied" est soumis hiérarchiquement au Premier Ministre et à chaque Ministre du gouvernement (art 72a6, le préfet représentant de l'Etat, représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle adminsitratif et du respect de lois). Il est "l'oeil de Paris" car il est chargé d'informer le pouvoir central en temps réel sur la situation économique dans son département ou sa région. Ses missions : police administrative, contrôle administratif, direction des services déconcentrés 

 

Il propose au chef de l'Etat, la nomination des ministres, et il en va de même pour la révocation. Cette révocation peut s'opérer contre la volonté du ministre concerné. Les motifs sont divers : mise en examen, insuffisance, manquement à la solidarité gouvernementale, opportunité politique. Il engage devant le Parlement la responsabilité gouvernementale (49a3).

En cas de motion de censure (49a2), il remet la démission du gouvernement au Président. Le Président peut être solliciter la démission d'un membre du gouvernement auprès du Premier ministre. En principe le Premier minsitre ne s'y oppose pas sauf cas de cohabitation.

 

Le travail d'élaboration des lois relève aussi du Premier ministre, à travers l'initiative de la procédure législative, on parlera de projet de loi, (art. C.  39) qui lui est accordé. Il dispose en ce sens du choix de procédure : loi ou ordonnance (C. 38). Il dispose d'un champ de compétence très important : contenu de la loi, calendrier, choix de l'assemblée. Il dispose "d'armes gouvernementales" : par la réunion d'une commission mixte paritaire (45 alinéa 2 C) ou l'engagement de la responsabilité gouvernementale, le fameux 49-3 mais aussi : l'ordre du jour, le vote bloqué, les irrecevabilités.

 

Il doit s'assurer de la bonne exécution des lois, rendue exécutoire par la promulgation et publiée afin de maintenir l'ordre public, et le fonctionnement continu des services publics. M. Fillon s'était engagé à faire respecter cet ordre de bataille. Mais si la publication des lois se réalise, les décrets d'application tardent souvent en pratique. L'année 2010 a fait elle aussi l'objet de déchet. Il est important de comprendre que l'exécution des lois passe par le pouvoir réglementaire mais aussi par le pouvoir de nomination aux emplois civils et militaires. Les autorités gouvernementales définissent les arrêtés ou décrets d'application des lois. l'abstention ou le refus du gouvernement de prendre des textes d'application est sanctionnable au contentieux. CE Soulat, 24 juin 1992, le gouvernement a l'obligation de prendre les décrets d'application d'une loi dans un délai "raisonnable".

 

 

On peut rappeler que dans le cadre de l'article C. 12 concernant le droit de dissolution accordé au Président et le recours aux pouvoirs exceptionnels de l'article C. 16, le Premier ministre participe aux pouvoirs présidentiel par son contreseing. L'article C. 11 confère au gouvernement la compétence de la proposition au Président de la République du référendum, la concertation entre le Président et le Premier ministre sera déterminante. De même, dans le cadre de l'article C. 89, si le Président dispose de l'initiative de la révision constitutionnelle, celle-ci se fait sur proposition du Premier Ministre, ce qui oblige au consensus avec le Président de la République.

 

Révisions constitutionnelles art. C. 89 en période de cohabitation :

- le 27 Juillet 1993 créant la Cour de Justice de la République instaurant les articles 68-1 et 68-2 et réformant le conseil supérieur de la Magistrature, art. C. 65

- Le 25 Novembre 1993 précisant le droit d'asile, art. C. 53-1 

- Le 2 Octobre 2000, la réforme du quinquennat.

 

 

Enfin, Le Premier ministre peut saisir le conseil constitutionnel (art C. 41, dans le cas d'un amendement ou proposition n'intervenant pas dans le domaine de la loi, et 61a2 avant la promulgation de la loi).

 

 

 

 

 

Rapports Ministre - Premier Ministre.

 

Au plan juridique, et selon le Conseil d'Etat, le Premier ministre n'est pas le supérieur hiérarchique du ministre. Evidemment c'est inconcevable au niveau politique, d'autant que c'est au Premier ministre que la Constitution réserve les prérogatives de l'action politique même si certains ministres ont un poids politique plus important. Afin de limiter l'influence trop prégnante du poste du ministère des Finances, M. Fillon l'a scindé en deux ministères de moindre envergure : celui du budget, celui de l'économie. Lorsqu'on écoute les Premiers ministres de la Vème République, le joug du Ministre des Finances était très important tant pour les ministres que pour le Premier d'entre eux. 

 

Le gouvernement reste un organe collégial qui s'organise autour du Conseil des ministres convoqué et présidé par le Président de la République. Mais le Premier ministre peut suppléer le président dans cette prérogative sur délégation expresse et à condition que l'ordre du jour soit prévu à l'avance (l'article 21C confère au Premier ministre la direction de l'action gouvernementale). La collégialité se limite aux ministres et non à leur secrétaire d'Etat. Une délibération du conseil des ministres n'a pas de poids au sens juridique. Il en résulte qu'en l'absence de signature du Président de la République, une délibération du conseil n'aura pas de suite.

 

En pratique cette collégialité est limitée. L'ordre du jour est préparé par le secrétariat général du gouvernement. Le conseil se contente d'aprouver les affaires inscrites à l'ordre du jour. L'essentiel est réalisé par la coordination des travaux qui précèdent la réunion : comités interministériels, comités restreints, réunions interministérielles.

 

Pour certains auteurs, la collégialité ne s'exprime vraiment qu'à travers la responsabilité gouvernementale et la solidarité politique. La collégialité ne se fait que par défaut.

 

 

Ce qu'il faut retenir : L'étude du gouvernement doit donc prendre en compte en France les relations avec le Président de la République, car de nombreuses compétences sont partagées comme la démission gouvernementale qui se produit sur une initiative appartenant à l'une ou l'autre des autorités. C'est la grande différence entre l'étude des organes gouvernementaux à l'étranger et en France, on peut étudier le gouvernement de laFrance sans s'interroger sur les prérogatives du président et de celles du Pemier Ministre. Ainsi le Premier ministre n'est il qu'un simple collaborateur? Il convient de s'interroger pour cela sur les fonctions présidentielles qui font l'objet d'un autre article.

 

pour approfondir : 

La fonction normative : cf La Loi Constitutionnelle, La Loi.

La Fonction du Président de la République  (à venir)

L'administration centrale hospitalière (qui présente les prérogatives du ministre de la santé, et l'organisation centrale de l'administration) 

Les préfets

 

 

 

 

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  • Thomas Bonne
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Titulaire d'un Master administration de l'entreprise, d'une licence de droit public 
Lauréat des concours administratif de rédacteur territorial 2011 et d'attaché territorial 2012 et Inspecteur des finances publiques
  • Thomas Bonne Titulaire d'un Master administration de l'entreprise, d'une licence de droit public Lauréat des concours administratif de rédacteur territorial 2011 et d'attaché territorial 2012 et Inspecteur des finances publiques

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