Overblog Suivre ce blog
Editer l'article Administration Créer mon blog
15 février 2011 2 15 /02 /février /2011 15:19

Organisation générale des Institutions

 

Notions élémentaires :

 

la centralisation administrative : l'hypertrophie bureaucratique, lenteur et inadaptation aux circonstances locales

Elle se cristalise dans l'unité parfaite du système administratif : l'administration n'est confiée qu'à une seule personne morale, l'Etat, pouvoir central par excellence. La hiérarchie entre agents fonctionne à plein. Les décisions sont prises au niveau de l'organisation centrale. inconcevable en France, ce modèle n'existe pas dans les sociétés modernes. Les micros-Etats tels que ceux de l'Europe du Sud ne connaissent pas une centralisation parfaite. Un Etat fortement centralisé comme la France doit recourir à des systèmes d'organisation plus souple en dépit de sa volonté unitaire.

 

Un des exemples consiste en la délocalisation : transfert géographique des services administratifs au sein d'une même personne morale et au sein du même niveau adminsitratif. L'exemple le plus marquant : l'ENA transféré à Strasbourg par Edith Cresson, qui a fait l'objet d'un recours de l'association des anciens élèves devant le Conseil d'Etat, 4 juin 1993. La délocalisation doit être interprétée comme le voeu d'une politique d'aménagement du territoire.

 

 

La déconcentration

Définition du dictionnaire juridique : c'est un mode d'aménagement de l'administration caractérisé, au sein d'une même personne publique, par la remise du pouvoir ou par la délégation de celui-ci à la hiérarchie administrative et qui lui demeure assujettis. La déconcentration se traduit par une distinction entre les services centraux (essentiellement les départements ministériels) et les services déconcentrés mis en place à l'échelle départementale ou régionale.

Ce qu'il faut retenir : c'est un transfert de compétence de l'Etat vers des circonscriptions administratives. Dit autrement : c'est un transfert de pouvoir de décision vers des autorités nommées par l'Etat dans des territoires administratifs localisés, il y a donc une certaine corrélation avec l'administration territoriale décentralisée. 

Très utilisée dans le cadre des Institutions napoléonnienne*, elle s'organise traditionnellement selon un modèle hiérarchique et vertical tout en assurant l'unité de la représentation et du pouvoir décisionnel sur l'ensemble du territoire. Elle consiste donc à créer un deuxième niveau d'administration (à la différence de la délocalisation). Depuis la loi ATR (Administration Territoriale de la République) du 6 février 1992, on ne parle plus de services extérieurs mais de services déconcentrés. Cette fois, le pouvoir de décision appartient à des agents implantés localement dans une circonscription administrative et restant hiérarchiquement sous la direction de l'autorité centrale. Les agents déconcentrés de l'Etat en France se trouvent à tous les échelons : Région (le préfet, la préfecture, ARS ou Agence régionale de la santé), Département (les DDASS, qui n'existent plus désormais car absorbés par les ARS, dont le sigle signifiait : direction départemental des affaires sanitaires et sociales), les communes (inspecteur des impôts), académie (le recteur), circonscription militaire ou judiciaire (le soldat ou le juge de proximité), le TPG, trésorier payeur général qui n'existe plus non plus depuis la réforme des Finances publiques et a été remplacé par le DDFIP, directeur départemental des Finances publiques. La déconcentration peut s'appliquer à une autre personne que l'Etat, par exemple une mairie et ses mairies annexes comme Paris, ou une communauté urbaine avec ses pôles de proximité. Ce transfert du pouvoir décisionnel s'accompagne d'un transfert de compétence qui n'altère en rien la sphère de compétence de l'Etat car c'est toujours lui qui est représenté par l'autorité déconcentrée.

*caractérisée par l'emblématique loi du 28 Pluviose An VIII et les décrets de "décentralisation" du second Empire (qui en fait étaient bien des décrets de déconcentration), des 25 mars 1852 et 13 Avril 1861 qui amorce le transfert de compétence du chef de l'Etat et des Ministres vers les préfets.

 

La déconcentration, c'est la mise en oeuvre de la subsidiarité, avec un objectif de décongestionner l'administration centrale, c'est pourquoi un second niveau d'administration est conçu avec des délégations de pouvoir organisées au profit des Institutions déconcentrées telle que celle du préfet, afin de rendre l'administration plus proche de l'administré et la rendre par conséquent plus efficace. Comme le dit O. Barrot : "c'est le même marteau qui frappe, mais on a raccourci le manche". Les représentants du pouvoir central, en tant qu'autorité sont plus à même de prendre les bonnes décisions car ils appréhendent mieux les conséquences nationales de telle ou telle décision. En revanche, les autorités déconcentrés locales, par la proximité, ont la possiblité de mieux comprendre les enjeux locaux et de prendre des décisions adapatées. Les préfets étant placés à la tête des services déconcentrés constituent la clé de voûte du système.

 

Les textes importants de la déconcentration : la Loi ATR, du 6 février 1992, annule la dénomination des services extérieurs pour préférer celle des services déconcentrés. Elle précise que l'administration territoriale de la République est assurée par les services déconcentrés de l'Etat (compétence générale), et aussi que "sont confiées aux administrations centrales les seules missions qui présentent un caractère national (compétence attributive ou spéciale, concernant la seule mission nationale) qui ne peuvent être délégué à un échelon territorial (c'est l'exemple de la mission nationale de service public exercée par l'Etablissement français du sang en matière de produits labiles et de l'organisation de l'ensemble du territoire national dans le cadre de l'organisation de la transfusion sanguine, collecte de sang, délivrance de produits sanguins). C'est en quelque sorte le principe de subsidiarité qui est évoqué, car tout ce qui ne ressort pas du domaine de la mission nationale revient par voie de conséquence à l'autorité déconcentrée chargée des missions locales. La Loi ATR est complétée par la charte de la déconcentration issue du décret du 1er Juillet 1992 confirmée par la loi LOADT, Loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du Territoire. Le niveau déconcentré est depuis le décret du 1er Juillet 1992 le niveau de principe de la compétence.

Enfin, la déconcentration, c'est un mode d'accompagnement de la décentralisation. Elle permet à l'Etat de s'assurer que les collectivités décentralisées respectent leurs engagements concernant les compétences qui leur sont attribuées et organise une collaboration avec les élus de l'échelon local en mettant à leur disposition des interlocuteus compétents. Les administrations déconcentrés sont par ailleurs souvent chargées de contrôler les collectivités ou encore les administrés selon les missions qui leur sont confiées.

L'Histoire de l'organisation territoriale démontre que la déconcentration est fortement liée à l'installation d'un pouvoir fort, elle est le fruit d'une volonté d'unité de l'application de la loi sur l'ensemble du territoire national, c'est à dire s'assurer qu'elle sera appliquée de manière équivalente, car il ne faut pas oublier que l'administration est aux mains du Gouvernement au terme de l'Article 21 de la Constitution et par conséquent subordonnée aux Ministres, serviteurs de l'Etat si l'on se réfère à l'éthymologie du terme.

 

5 éléments de détermination de la déconcentration :

- l'absence de personnalité morale

- nomination des autorités déconcentrées (Agents, Administrations) par le pouvoir central = les ministres ou les centre de gestion

- compétences exercées au nom de l'Etat (la responsabilité en cas de faute de l'agent dans le cadre de ses fonctions et non dans le cadre de la faute personnelle, oblige le juge à chercher la faute de l'Etat, car l'agent aura agit dans le cadre de la représentation de celui-ci)

- existence d'un pouvoir hiérarchique.

- Loi ATR du 6 février 1992 : mission de service public à caractère national pour les administrations centrales et à caractère local ou territorial pour les services territoriaux déconcentrés, qui disposent d'une compétence de principe en l'absence de texte. Le juge peut le cas échéant déterminer la qualité de la mission.

 

Décentralisation : démocratie, proximité

Dans ce système, la gestion administrative d'un territoire est confiée à des autorités locales élues. La loi détermine le cadre de l'autonomie des entités administratives concernées. La décentralisation se prononce par des transferts de compétences de l'autorité centrale vers l'autorité administrée et devenant par ce transfert administrateur sur les compétences concernées, l'acte I de la décentralisation en France est marqué par les lois Defferre du 4 mars 1982 sous la présidence de François Mittérand pourtant traditionnellement opposé à cette ouverture. L'article C. 72 nous indique les éléments de réflexion : les collectivités territoriales de la République s'administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi. Depuis le 28 mars 2008, et la révision constitutionnelle, l'article 1er de la Constitution prévoit que l'organisation de la République est décentralisée.

 

La décentralisation peut être territoriale ou fonctionnelle, c'est à dire technique ou par service. Si elle est territoriale, elle est géographique. Si elle est fonctionnelle, la décentralisation s'opère très largement par la création d'Etablissements publics comme l'université ou l'hôpital. Dans ce cas, le service public est décentralisé, c'est à dire confié à des personnes morales autres que l'Etat. Les collectivités locales qui sont une décentralisation de l'Etat, connaissent elles aussi leur propre décentralisation : l'Etablissement public territorial  appelé EPCI, établissement public de coopération intercommunale tel que le syndicat de communes, la communauté d'agglomération, communauté de communes, le pays.

 

Le décentralisation connaît elle aussi ses critiques : présidentialisme local, risque réel d'accentuer les inégalités sociales sur le territoire national, certains pronant même le risque de la dislocation de l'unité nationale ; ceci explique l'attachement du constituant à préciser la valeur indivisible de la République dans son article 1er.

 

Art. 1. - La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. Son organisation est décentralisée.

Cette réflexion permet de s'avancer sur le terrain du fédéralisme et de la comparaison des collectivités locales avec les Etats fédérés, mais aussi avec le régionalisme et le statut des entités régionales. Les entités fédérées disposent de compétences fondamentales appartenant au domaine régalien de l'Etat : administratives, juridictionnelles, législatives et constitutionnelles ; c'est le cas notamment des Etats Unis et de la Suisse à la différence du concept de l'Etat unitaire qui organise l'indivisibilité en décentralisant les compétences par la loi dont il est le seul titulaire. Les entités fédérées sont indépendantes tandis que les collectitivés décentralisées de l'Etat unitaire sont autonomes. Il ne peut y avoir de collectivité territoriale sans la volonté de l'Etat unitaire. Mais cette séparation juridique s'estompe car les Etats fédéraux se centralisent peu à peu pour des raisons d'économie d'échelle et donc des raisons financières. Et inversement, dans beaucoup d'Etats unitaire, la décentralisation s'opère d'une façon tellement poussée que l'on parle d'Etats régionalisés, notamment en Espagne, en Italie et désormais en Grande Bretagne avec une dévolution législative à l'Ecosse depuis 1999. Ces éléments ont contribué à développer à critiquer le principe de libre administration des collectivités perçu avant 2002 comme insuffisament libéral (rapport Mauroy, refonder l'action publique locale). La décentralisation devait se renforcer car elle est perçue comme un levier de la modernisation de l'Etat : les attentes se portaient sur la libéralisation de l'expérimentation, les implications financières, la notion d'intercommunalité suite notamment à la décision du Conseil Constitutionnel du 17 Janvier 2002 relative à la Corse. Ces orientations politique ont provoqué le révision du 28 mars 2003 qui a intégralement réécrit le titre XII de la Constitution pour faire entrer dans la Constitution le concept du droit à l'expérimentation.

Toucher un mot sur le statut de la Nouvelle Calédonie disposant de son titre XIII dans la Constitution française qui permet de mettre un pied dans l'univers de la régionalisation, préciser le statut de la Corse si particuliers.

 

4 critères qui permettent de déterminer la décentralisation et l'autonomie des collectivités

- la personnalité morale de la collectivité

- une représentation des collectivités par des représentants élus

- des compétences propres déterminées par la loi

- la soumission à un contrôle de l'Etat qui n'est pas issu d'un pouvoir hiérarchique

- mission de service public local

 

Entre déconcentration et décentralisation, l'exemple de l'administration de la Santé.

Aujourd'hui des formes hybrides entre déconcentration et décentralisation ont existé.

Avant la loi HPST, du 21 Juillet 2009 Hôpital Santé Territoire, élaborée par le Ministre de l'époque Roselyne Bachelot, l'administration de la santé était principalement déconcentrée. La création des DDASS et DRASS y était pour beaucoup. Mais en 1996, l'organisation déconcentrée a été bouleversée par les Ordonnances du Premier Ministre en fonction, Alain Juppé et par la création des ARH, agences régionales de l'hospitalisation. Créées sous la forme de GIP, groupement d’intérêt public entre l’Etat et les organismes de Sécurité Sociale.

Les ARH sont des personnes morales de droit public distincte de la personne morale de l’Etat, dotées de l’autonomie administrative et financière, et donc sortant juridiquement totalement du champ traditionnel de la déconcentration. Le préfet exerce d’ailleurs à cet égard un contrôle de légalité des délibérations de l’organe concerné. D’un point de vue fonctionnel, il en va différemment, car les missions dévolues étaient décidées par le Gouvernement pour chaque région. Les compétences des DRASS sont alors quasiment anéanties par la création des ARH.

Les DRASS

Créées en 1977, et placées sous l’autorité du préfet de région, les DRASS sont chargés de mettre en œuvre les politiques sanitaires et sociales et médico-sociales définies par les pouvoirs publics. 

 

 

Partager cet article

Repost 0
Published by e-economie.over-blog.com - dans Droit public
commenter cet article

commentaires

Présentation

  • : Le blog de e-economie.over-blog.com
  • Le blog de e-economie.over-blog.com
  • : Finances publiques, économie, droit public, actualités, tout pour préparer convenablement son concours administratif
  • Contact

Profil

  • Thomas Bonne
  • Thomas Bonne
Titulaire d'un Master administration de l'entreprise, d'une licence de droit public 
Lauréat des concours administratif de rédacteur territorial 2011 et d'attaché territorial 2012 et Inspecteur des finances publiques
  • Thomas Bonne Titulaire d'un Master administration de l'entreprise, d'une licence de droit public Lauréat des concours administratif de rédacteur territorial 2011 et d'attaché territorial 2012 et Inspecteur des finances publiques

Rechercher