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29 avril 2011 5 29 /04 /avril /2011 17:13
 

La commission des Finances du Sénat s’attaque au Programme de Stabilité pour la période 2011-2014 que Le gouvernement doit communiquer à la Commission, en raison des prévisions de croissance trop optimistes et du fait que l’ampleur des mesures de réduction des déficits publics est sous-estimée. Philippe Marini, rapporteur général UMP estime qu’un effort supplémentaire de 6 à 10 milliards d’euros au vu notamment de la réalité de la croissance. Tandis que le Gouvernement s’engage une nouvelle fois à réduire son déficit de 7% du PIB pour 2010 puis de 5,7% fin 2011, 4,6% en 2012, 3% en 2013 et 2% en 2014, les sénateurs doivent voter aujourd’hui et les députés le 2 mai. Les critiques font écho à celle de la saison d’automne sur les prévisions de croissance retenues par le Gouvernement pour mettre en œuvre le plan de relance de sa politique de redressement des Finances publiques. Pour le Sénat la croissance pour 2012 ne devrait pas dépasser 2%. L’executif a pris en compte cette donnée ramenant son scénario à 2,5 ou 2,25%. Les économistes s’accordent sur une moyenne de 1,7%...

Oui mais voilà, un demi point de croissance en moins c’est 5 milliards d’euros de recettes qui disparaissent… précisément ce que M. Barouin a évoqué courant du mois de mars comme effort supplémentaire à faire. Chiffre qui n’est plus évoqué depuis. Il a cependant tenu les propos suivant devant la commission des Finances de l’Assemblée Nationale que « la hausse des recettes résultant de la reprise d’activité et de la réduction des niches fiscales à hauteur de 3 milliards d’euros suffiraient » à tenir les objectifs du Gouvernement.

M. Marini estime que la définition du taux de croissance du Gouvernement est archaïque et que les scénarios d’évolution des comptes publics doit être repensée. Ce cadrage économique est dans d’autres pays le fait de structures indépendantes (Grande Bretagne, Pays Bas, Allemagne). Pour lui la définition des hypothèses de croissance doit résulter d’une estimation neutre et prudente.

Toujours est-il que la Commission pourra déterminer si le scénario tient la route ou non le cas échéant.

 

 

 

 

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8 février 2011 2 08 /02 /février /2011 10:06

Consentir à l'impôt (QARD)

Tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la Quotité, l'Assiette, le Recouvrement et la Durée" (QARD). Article 14, Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789. Le consentement à l'impôt est historiquement l'engrenage vers le régime parlementaire et l'accession aux libertés publiques. Ce pouvoir budgétaire a été très disputé dans l'histoire. Aujourd'hui d'ordre législatif, il a fait l'objet de luttes entre les deux organes politiques les plus influents : l'exécutif et le législatif. 

 

 

La souveraineté financière : à qui le pouvoir budgétaire?

L'article 14 de la DDHC, pose le principe de la souveraineté financière, qui traditionnellement est un domaine d'affrontement entre législatif et exécutif car la dévolution du pouvoir budgétaire est essentielle dans le système politique. Il définit qui autorise la perception de l'impôt, qui décide de la dépense et donc qui oriente les fonctions de l'Etat. Il découle aussi de cette réflexion que l'on va définir qui va exécuter les décisions de dépenses, qui va en assurer le contrôle, et qui va mettre en jeu les responsabilités de chacun.

 

 

Autoriser la perception et définir les dépenses : la notion de budget

Le budget est l'acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l'État (projet de loi de finances et lois de finances initiale). C'est donc un acte qui émane de la souveraineté nationale qui s'exprime en France par ses représentants. Mais ceux-ci n'ont pas toujours été les Parlementaires. Sous l'Ancien Régime, les luttes entre le Roi et les Etats généraux (représentant les trois classes de la population : Clergé, noblesse, et le tiers Etats) et ont déterminé le consentement à l'impôt. 1314, les EG imposent le consentement de l'impôt à Philippe Le Bel. 1426, le Roi impose de lever les aides d'urgences. 1789 : Le Parlement consent à l'impôt dans l'article 14 de la DDHC, mais cette mise en oeuvre financière ne se produira que sous le régime de la Restauration, en 1814.

 

La suprématie du Parlement, la neutralisation de l'action politique gouvernementale

Le Parlement a grignoté au fil des années des pouvoirs à l'exécutif : le vote du budget par chapitre, puis l'initiative parlementaire en matière de dépense publique. 1862, Le décret du  31 mai fonde la notion d'équilibre des pouvoirs budgétaires entre le Parlement et le Gouvernement, le partage des compétences est réel. Sous la III ième République, le Parlement impose sa suprématie et s'immisce dans l'action du gouvernement. Le budget qui doit être en principe un plan d'action gouvernementale, subit des amendements parlementaires considérables ce qui revient à neutraliser son efficacité. Il n'est plus l'oeuvre du Gouvernement mais bien celui du Parlement. Cette situation déséquilibrée s'est perpétuée durant la IVième République.

 

Sous la Vième République

La loi organique du 2 janvier 1959 et la Constitution du 4 Octobre 1958 remet en cause cette suprématie parlementaire au titre de l'instabilité gouvernementale qu'elle génère et de la neutralisation de l'action politique qui s'ensuit. Le réaménagement des pouvoirs se fait au détriment du Parlement. La LF fait en outre l'objet d'un procédure de vote particulière. Le principe de Montesquieu relatif à la séparation des pouvoirs est consacré. Le Gouvernement garde son autorité sur l'administration et devient responsable de la bonne exécution des Finances publiques. L'initiative est gouvernementale, le PLF est conçu par l'administration centrale sous la tutelle du ministre des Finances, et le Parlement, après discussions, accorde au gouvernement par son vote (son autorisation) les moyens de mettre en oeuvre sa politique. L'amendement accordé aux Parlementaire dans le cadre de l'article 44 de la Constitution est le moyen dédié au Parlement d'infléchir la politique sans pour autant pouvoir la réécrire. Le Parlement n'impose plus sa politique, c'est le gouvernement qui détient le pouvoir dans ce mécanisme.

 

Fonction de débat et de contrôle du Parlement.

Le Parlement reçoit le soutien de la Cour des Comptes (art 47 de la Constitution) et du Conseil Constitutionnel, article 61 de la Constitution. L'Institution de la session unique et la possibilité au Parlement de disposer de l'initiative de la loi avec le dispositif de la maîtrise de l'ordre du jour une fois par mois ont permis de rééquilibrer très légèrement la répartition des compétences.  

L'article C. 88-4. octroi au Parlement la possibilité d'examiner les propositions d'actes communautaires de nature législative, ouvrant la voie à un contrôle et à des résolutions des assemblées en un domaine de la compétence traditionnelle du Gouvernement. Depuis 96, le Parlement se prononce sur les LFSS et les conditions financières de la protection sociale. Les missions des Commissions des Finances ont été considérablement améliorées par des procédures internes de contrôle.

 

Les nouveaux acteurs de l'activité budgétaire

 

- L'Union Européenne : nouvel acteur chargé d'harmoniser les systèmes budgétaires notamment en ce qui concerne leur discipline. Dotée d'un budget de près de 148 Milliards d'euros, relativement faible par rapport aux Etats membres, l'Union a le mérite de réguler les budgets des Etats par la discipline budgétaire et la possible mise en oeuvre de fonds de soutien aux pays de la zone euro créé au printemps 2010 dans le cadre du plan de sauvetage de pays souffrant de leur dette souveraine (Irlande, Grèce). Le 14 mars 2011, les 17 de la Zone euro ont accepté d'assouplir le plan de sauvetage de la Grèce en réduisant le taux d'intérêt de 5,2 à 4,2% de ses prêts européens et en allongeant le délai de remboursement. L'Irlande qui refuse d'augmenter sa fiscalité (impôt sur les société) sur les bénéfices des entreprises n'a pas eu cette faveur. L'objectif actuel est de durcir la Pacte de stabilité européenne par la surveillance renforcée des choix économiques nationaux et un système de sanction plus réactif que ces dernières décennies. La première des sanctions pourrait s'élaborer sous forme de dépôts bancaires bloqués à titre préventif, c'est à dire avant le dépassement par le pays concerné du plafond européen. Tout dépassement des 3% de déficit (et non plus 0% comme il a été question avant la crise financière par le traité de Lisbonne) ou de 60% de la dette relativement au PIB sera sanctionné. Un mécanisme de résolution des crises de la dette est actuellement en débat "le Pacte de l'euro" suite au clash financier emportant avec lui la Grèce, l'Irlande et la peur de cette contagion à d'autres tels que le Portugal ou l'Espagne.

 

Le pacte de l'Euro devrait imposer des objectifs pour les Etats concernés. Les salaires devront évoluer en ligne avec la productivité, les mécanismes d'indexation sur l'inflation sera mieux contrôlée, les impôts feront l'objet de coordination en matière d'impôt sur les sociétés et de baisse de l'imposition du travail, des mécanismes de frein à la dette seront adoptés. 

 

- Les Collectivités Territoriales. Elles emploient plus d'un millions d'agents avec leur groupements. Elles représentent la moitié du budget de l'Etat, et sont financées à hauteur de 140 milliards d'euros par essentiellement deux sources : la fiscalité (100 milliards dont 62 au titre de la fiscalité directe) et les concours financiers de l'Etat (pour 40 milliards). Les relations financières entre l'Etat et les CT sont actuellement en cours de refonte (suppression de la Taxe professionnelle pour la contribution territoriale économique, université aux régions, TOS, infrastructures, etc) notamment depuis la loi constitutionnelle du  28 mars 2003 sur l'autonomie des CT et garantissant leur autonomie financière.

 

 

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8 février 2011 2 08 /02 /février /2011 09:25

Présentation des résultats de l’exécution du budget de l’État en 2010 

Source

 

François BAROIN, ministre du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État, porte-parole du Gouvernement présente les résultats de l’exécution du budget de l’État en 2010.

 

L’année 2010 s’achève sur un déficit budgétaire de 148,8 Md € en 2010, soit une amélioration de 1 Md € par rapport à la prévision retenue dans la loi de finances rectificative votée au mois de décembre (149,8 Md €).

Les dépenses totales effectivement constatées est de 422,5 Md€ ( prévisions LF : 422,7 Md€). Le plafond de dépenses autorisé a ainsi été strictement respecté.

Les recettes totales (= fiscales + non fiscales + comptes spéciaux), y compris solde des comptes spéciaux, s’établissent à 273,7 Md€, contre 272,9 Md€ prévues dans la dernière loi de finances rectificative.

 

 

 

 

1. Les dépenses de l’État (352,5 Md€ hors dépenses exceptionnelles) ont été maîtrisées et le plafond de dépense autorisé a été respecté en 2010

  

Le budget de l’Etat a été construit, en 2010, sur la base d’une progression des dépenses strictement limitée à l’inflation, selon la norme de dépense dite « 0 volume ». Hors dépenses exceptionnelles et non reconductibles, le plafond des dépenses ainsi autorisé s’élevait à 352,6 Md€ en 2010. Les dépenses effectivement réalisées s’élèvent à 352,5 Md€, soit une moindre dépense par rapport à l‘autorisation parlementaire de 0,1 Md€.

En outre, il convient de signaler que la maîtrise de la dépense a permis, dans la limite du plafond autorisé, d’apurer intégralement le solde des dettes de l’Etat vis-à-vis de la sécurité sociale (0,8 Md€), ainsi que la dette vis-à-vis du Crédit foncier de France au titre des plans d’épargne logement (0,7 Md€).

Les dépenses exceptionnelles s’élèvent quant à elles à 70 Md€. Elles comprennent des dépenses non reconductibles au-delà de 2010, à savoir les dépenses du plan de relance (5,2 Md€), les investissements d’avenir (32,4 Md€) et la « compensation relais » de la taxe professionnelle (32,4 Md€), destinée à assurer, dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle et de façon transitoire en 2010, la compensation financière des collectivités territoriales.

2. Les recettes totales (recettes fiscales, recettes non fiscales et solde des comptes spéciaux) s’élèvent à 273,7 Md€ .

  • Le produit des recettes fiscales s’établit à 253,6 Md€ contre une prévision de 255,0 Md€ retenue dans la dernière loi de finances rectificative.

    L’écart à la prévision s’explique principalement par de moindres rentrées fiscales au titre du dernier acompte de l’impôt sur les sociétés (IS). L’IS s’établit ainsi à 32,9 Md€ sur l’année, soit un rendement inférieur de 2,1 Md€ à la dernière prévision. Il faut néanmoins rappeler que cet impôt aura connu, au total, une progression de +57 % entre l’année 2009 et l’année 2010, en raison d’une part du contre coup des mesures de relance exceptionnelles décidées en 2009 et d’autre part de la reprise de l’activité économique.

    En sens inverse, les recettes de TVA sont meilleures qu’escomptées, d’environ 0,5 Md€, et s’établissent à 127,3 Md€. Elles témoignent de la bonne tenue de la consommation, moteur essentiel de la croissance.
     
  • Les recettes non fiscales (18,2 Md €) sont inférieures de 0,4 Md€ à la prévision de la dernière loi de finances rectificative. Les recettes non fiscales dont le produit dépend de la conjoncture, en particulier les dividendes perçus par l’Etat (7,9 Md€) ainsi que les prélèvements sur la Coface (0,9 Md€), sont en ligne avec les prévisions.
  •  Le solde des comptes spéciaux (2 Md€) est en amélioration de 2,6 Md€ par rapport à la dernière prévision (-0,6 Md€).

Cette amélioration s’explique tout d’abord par le fait que la Grèce n’a pas mobilisé en 2010 l’intégralité des prêts initialement envisagés, ce qui améliore le solde du compte de prêts à des Etats étrangers (+1,4 Md€).

Elle s’explique ensuite par un coût transitoire, en 2010, de la réforme de la taxe professionnelle inférieur à ce qui avait été évalué, en raison notamment de recouvrements au titre de l’année 2009 plus importants que prévu, qui conduisent à une amélioration du solde du compte d’avance aux collectivités territoriales (+0,5 Md€).

Enfin, divers mouvements expliquent une amélioration de 0,7 Md€ par rapport à la prévision, dont notamment des remboursements plus importants que prévu de la part des constructeurs automobiles sur les prêts mis en place dans le cadre du plan de relance (0,3 Md€).

3. La prévision de déficit public (Etat + collectivités territoriales + Sécurité sociale) de 7,7% du PIB en 2010 se trouve ainsi confortée. Le déficit public sera connu fin mars 2011.

Solde budgétaire

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7 février 2011 1 07 /02 /février /2011 14:24
Le Premier ministre annonçait en Avril sa volonté de supprimer ou réduire les « niches fiscales » afin de retrouver une marge de manœuvre budgétaire et simplifier le régime fiscal de l'Etat et assainir les Finances Publiques.

 

Cette expression de « niches fiscales » recouvre une série de mesures diverses avec pour finalité de constituer ce que l’on appelle la « fiscalité dérogatoire ». Il s’agit le plus souvent de mesures ponctuelles, dérogatoires au droit commun, dans le but de favoriser une catégorie de contribuable, dans n’importe quel domaine de la fiscalité. L’objectif peut être social, économique, mais aussi relatif à l’aménagement territorial, ou encore idéologique… voire écologique.

 

Parmi les plus connus citons le crédit d’impôt recherche, qui favorise l’innovation dans les entreprises par l’octroi d’un crédit d’impôt ; la TVA à 5,5% sur la restauration et les travaux dans le domaine du bâtiment, dont le but est de favoriser ces secteurs économiques ; le crédit d’impôt en faveur du développement durable, qui permet de déduire de ses impôts les dépenses d’isolation et de chauffage de son domicile, le but affiché est ici de réduire le gaspillage d’énergie ; ou encore la déduction du revenu des dépenses relatives aux demeures historiques (« dispositif Malraux ») ; etc.

 

Le gouvernement dénombre 465 niches dont le coût est estimé à 74,8 milliards en 2010. Ce coût est important. Le montant représente un coût supérieur aux crédits alloués pour l’enseignement scolaire (2nd poste budgétaire de l’Etat) et plus de 10 fois celui alloué à la justice.

 

 

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3 février 2011 4 03 /02 /février /2011 11:50

La nouvelle logique budgétaire issue de la LOLF substitue la notion de budget de moyen présenté par nature de dépenses pour un budget de missions et programmes soumettant les gestionnaires à des politiques de résultats, selon des critères prédéfinis dans les PAP, projets annuels de performance. En contre partie, une souplesse de gestion est accordée par la fongibilité des crédits entre programmes : le redéploiement de crédits est possible entre les 7 titres qui composent le programme (exception faite du titre 2 qui concerne les dépenses de personnel qui souffrent d'une fongibilité assymétrique, puisque le titre 2 peut alimenter les autres programmes mais pas l'inverse). Cette fongibilité entre les titres est dite par nature avec un plafonnement concernant les dépenses de personnel défini par la LF et le vote du Parlement. Le montant du programme est indicatif à l'égard du Parlement.

 

Les gestionnaires n'agissent parfois que pour une partie des actions du programme ou parfois pour le programme entier.  Ils sont dotés d'un BOP, budget opérationnel de programme dont les objectifs sont définis par desindicateurs de résultat.

 

Les programmes sont regoupés au sein d'une mission qui ne peut être créée qu'à l'initiative du Gouvernement. Les programmes sont placés sous la responsabilité d'un seul ministre. Les missions sont donc ministérielles, ou interministérielles.

 

En finances publiques, la majoration des crédits à l'initiative du Gouvernement est tolérée par la loi organique. Cependant cette majoration est encadrée dans une certaine limite : la qualité de la procédure d'une part puis par le système des plafonds.

 

La majoration des crédits. Le principe.

Le pouvoir réglementaire peut le cas échéant majorer les crédits dans le cadre d'un décret ou d'un arrêté et sous certaines conditions.

La majoration peut s'opérer selon différents procédés : 

 

Exceptions au principe de non-affectation

 

Tout d'abord, les deux exceptions au principe de la non-affectation des recettes selon lequel s'applique l'universalité implique qu'aucune recette du budget de l'Etat ne peut être affectée à une dépense particulière, une recette, en principe est intégrée dans la masse des recettes qui vont permettre l'exécution de l'ensemble des dépenses.


1 - les fonds de concours (FC) : Fonds versés par des personnes morales ou physiques (essentiellement des collectivités territoriales et des communautés européennes qui souhaitent contribuer à des budgets collectifs), pour concourir avec l'Etat à des dépenses d'intérêt public ; produits de legs ou dons attribués à l'Etat ou précisément à une administration publique. Selon l'affectation désirée, les FC sont directement portés au budget général, au budget annexe ou au compte spécial considéré. Un crédit supplémentaire est créée par arrêté du ministère des Financessur le programme ou la dotation concernée. En exécution, l'administration doit respecté l'intention de la partie qui apporte les fonds.

2 - la procédure dite du "rétablissement de crédits". (RC) : C'est une autre exception au principe de non affectation, qui permet de restituer des crédits à une administration qui aurait payées des sommes indues au Trésor par exemple ou qui aurait avancer des frais dans le cadre d'une cession immobilière d'un immeuble appartenant à l'Etat.

 

L'Attribution de produits

3 - l'attribution de produits* (AP) les produits de ces attributions sont liés à des recettes issues de prestations fournies par l'Etat.


Dotations des pouvoirs publics : chaque pouvoir public (Président de la République, Conseil Constitutionnel, Parlement) fait l'objet d'une ou plusieurs dotations. 

4 - la répartition des crédits globaux de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles (pour faire face à des calamités)

5 - la répartition des crédits globaux de la dotation pour mesures générales de rémunération

 

Marge de manoeuvre du Gouvernement

6 - les reports des crédits de paiement (3%)

7 - virements : crédits entre programmes d'un même mission. 2%

8 - transferts : vers un autre ministère. Origine.

- décrets d'avances en cas d'urgence pour le Gouvernement (contre annulation de crédits/recettes supplémentaires), limite : 1% du montant des crédits ouverts par la LF. Quant aux crédits annulés, la limite est de 1,5%.

 

Limites à la fongibilité.

Les majorations, reports et diminution connaissent un plafonnement. Autrement dit une certaine souplesse est accordée au gouvernement mais cette souplesse de gestion est bien encadrée.

6 - Reports : Les autorisations d'engagements (qui peuvent engager des dépenses autres que d'investissement à la différence des autorisations de programme de l'Ordonnance de 1959) peuvent être reportées sans plafond sur l'exercice suivant. Elles sont limitées dans le temps contrairement aux autorisations de programme de l'ordonnance de 1959. En revanche quand il s'agit de payer, c'est à dire en consommant le crédit de paiement, le plafonnement du report est fixé à 3%. Cette mesure est donc incitative pour le ministère concerné et plus précisément le gestionnaire lui-même, qui est tenu de consommer les crédits ouverts de son budget opérationnel au risque de voir le surplus au delà des 3% récupéré par d'autres dans le cadre du vote de la LF suivante. La logique comptable sous l'égide de la Lolf est donc celle de la comptabilité de caisse du comptable assignataire et non plus celle de l'ordonnateur comme sous l'Ordonnance de 59. La lolf ne fait que mettre par écrit ce que la pratique à supplanté à la lettre : Sous l'ordonnance, les actes des ordonnateurs étaient la référence mais ils dépendaient de la disponibilité des crédits que seul l'acte du comptable par le paiement ou l'encaissement permettait de concrétiser. La logique de la gestion de caisse a donc naturellement pris le pas.

 

7 - Virements : ne peuvent dépasser le plafond de 2% de chacun des programmes concernés

exemple : Programme 1 = 100, programme 2 = 200. Le virement du programme 2 vers le programme 1 est égal à 2 et non 4 car le maximum que peut supporter le programme de destination est 2. 

 

8 - Transferts : à la différence du virement qui se fait d'un programme à un autre au sein d'une même mission, le transfert d'une mission à une autre est autorisée mais très encadrée. Si aucun plafond concernant les crédits n'est précisé, la limite réside dans la nature du transfert. Un tranfert n'est autorisé que dans la mesure où les crédits correspondent à des actions d'un programme d'origine. Ainsi en serait-il dans un exemple purement fictif du transferts de crédits entre le ministère de la santé et le ministère de la Défense pour une mission dont les programmes concerneraient la sécurité sanitaire dans les hôpitaux militaires.

 

9 - Décrets d'avance : une majoration des crédits est possible par annulation de crédits ou de recettes supplémentaires.

 

10 - PLAFONNEMENT TOTAL : La super limite réside dans le plafonnement lié au montant total de la Loi de Finance. Si le pourcentage est faible, 1%, rapporté au montant des crédits ouverts d'une LF, le poids financier laisse une marge de manoeuvre au Gouvernement un peu plus réductrice.

 

 

 

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1 février 2011 2 01 /02 /février /2011 16:32

Le budget de l’Union européenne

 

A peu près 1% de la richesse nationale revient au budget de l'UE pour être dépensé en faveur de ses citoyens et de ses communautés. Les activités financées sont nombreuses et touchent les secteurs de l'agriculture, la pêche, les infrastructures (routes, ponts, voies ferrées), la formation, la culture, l'emploi et la politique sociale, la politique environnementale, la santé et la protection des consommateurs, la recherche,  entre autres. La problématique de la justice européenne est aussi au menu, afin d'offrir aux citoyens un espace de liberté, sécurité et de justice sans frontière.

 

Le développement économique dans le monde et l'aide humanitaire (catastrophes naturelles et d'autres situations de crise) est aussi financée par le budget de l'Union Européenne.

 

Le budget couvre aussi l'Institution de l'Union.

 

Voici ce que l'on peut lire concernant le projet de budget 2011, lequel consiste à :

Soutenir la reprise économique, investir dans la jeunesse de l'Europe et dans les infrastructures de demain, telles sont les priorités du projet de budget 2011 que la Commission a adopté le 27 avril 2010. Sur un total de 142,6 milliards (mrd) d'euros, environ 64,4 milliards correspondent à des actions en lien avec la relance de l'économie (+3,4% par rapport à 2010). De plus, les crédits consacrés aux initiatives phares de la stratégie Europe 2020 (pour la croissance et l'emploi) représentent quelque 57,9 milliards d'euros – soit environ 40% du budget.

 

"L'ambition de ce projet de budget est de continuer à promouvoir la relance de l'économie de concert avec les États membres de l'UE, notamment ceux qui sont les plus vulnérables en cette période d'après crise, tout en donnant une traduction budgétaire à la nouvelle approche de l'UE en matière de création d'emploi et de croissance" a déclaré M. Janusz Lewandowski, commissaire chargé de la programmation financière et du budget.

"Le projet de budget adopté ce jour comporte des incitations pour que l'Europe et ses citoyens se tournent vers le développement d'une économie du futur dont les piliers seront la recherche et l'innovation, la croissance durable et l'inclusion sociale. Il se propose tout particulièrement de doter notre jeunesse de meilleures armes pour affronter l'avenir et d'inciter les petites et moyennes entreprises à faire pleinement usage des financements de l'UE pour rebondir et sortir de la crise".

 

 

Processus d'adoption

Le budget de l'UE est arrêté démocratiquement. Le processus consiste à ce que sur proposition de la Commission, les dépenses sont négociées entre le Parlement et le Conseil des Ministres. Le budget fixe les recettes et dépenses prévues pour l'année et fixe le montant des ressources et des emplois pour chacune des activités financées. La quasi totalité des activités requièrent un acte législatif communautaire qui doit être approuvé par l'autorité législative. Il s'agit d'un acte d'autorisation proposé par la Commission au Parlement européen et au Conseil des Ministres conjointement la plupart du temps.

 

La signature du Président européen en exercice est nécessaire pour donner à l'acte force de loi.

 

Les dépenses de l'Union sont limitées par les traités par un accord pluriannuel (programmation de dépenses 2000/2006, 2007/2013) conclus entre les membres du Parlement Européen, le Conseil des Ministres, et la commission européenne. Il ne doit pas être en déficit ; les recettes doivent couvrir la totalité des dépenses, c'est à dire de la totalité des activités.

 

 

Les Recettes

Elles se composent des droits à l'importation, une part de la base TVA de chaque État membre et une autre contribution des États membres fondée sur leur revenu national brut (RNB), plafonnée à 1,23% du RNB.

 

 

Alors qu'en France, c'est le gouvernement qui est responsable de l'exécution du budget, au sein de l'UE, c'est la commission qui est responsable. Elle partage l'essentiel des tâches de gestion avec les Etats membres. Un acte juridique UE - le Règlement financier - convenu par les États membres, définit les règles applicables pour les demandes, les budgétisations et l'utilisation des ressources de l'UE. Toutes les recettes et dépenses doivent être prises en compte. On veille à l’établissement d’états financiers qui indiquent l'actif et le passif de l'Union et à la tenue de comptes généraux et budgétaires.

 

 

Les services de l'exécution, les directions générales

Le personnel de la Commission est en grande partie réparti dans différents services appelés directions générales. Chacune d’elles est dirigée par un directeur général. Les membres du personnel des DG gèrent les programmes et les activités de l'UE dans leurs secteurs respectifs, en liaison avec leurs homologues dans les États membres le cas échéant.

 

 

Les RAA, rapports d'activité annuels

Des audits sont effectués à la fois par des contrôleurs internes et par le contrôleur externe (la Cour des comptes européenne). Chaque année, les directeurs généraux sont tenus d’établir un rapport rendant compte du travail de leurs services et de l'utilisation qui a été faite des ressources mises à leur disposition. Ces rapports d'activité annuels (RAA), qui ne sont pas sans rappeler les RAP (rapports annuels de performances des gestionnaires de programmes en France dans le cadre du vote du budget par mission/programmes/action), sont soumis aux membres de la Commission et un récapitulatif est transmis à l'autorité budgétaire, c'est-à-dire au Parlement européen et au Conseil des ministres avant le 15 juin suivant chaque année budgétaire.

 

 

La Commission est responsable devant le Parlement de l'utilisation du budget de l'UE

Les rapports annuels des contrôleurs internes et externes sur la gestion des fonds de l'Union sont communiqués au Parlement européen et au Conseil des ministres. Chaque année, dans le cadre de la procédure dite de «décharge», la Commission européenne et les autres institutions de l’Union doivent répondre au Parlement européen de l'utilisation qui a été faite des ressources mises à leur disposition (comme le gouvernement devant le Parlement à l'occasion du DOB, débat d'orientation budgétaire). La Commission est tenue d’assurer un suivi des conclusions tirées et des recommandations émises au titre de la procédure de décharge par le Parlement européen et le Conseil des ministres. Le Parlement, le Conseil et la Cour vérifient ces mesures de suivi. En France le Parlement par les commissions des Finances et la Cour des comptes contrôlent la bonne exécution des dépenses des administrations.

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1 février 2011 2 01 /02 /février /2011 14:23

Il est loin le temps de la faiblesse des budgets publics. Les Finances publiques sont en proie à un mal érigé en "Loi" intuitive par l'économiste Wagner, leur croissance perpétuelle.

 

Les interventions dans l'économie de l'Etat et des collectivités publiques (administrations et collectivités territoriales), comme entrepreneurs parfois, génèrent une complexification du système toujours croissante tant sur le plan budgétaire, financier qu'économique.

 

Il est reconnu que les budgets sont plus difficilement maîtrisables lorsque le seuil de 30% du PIB est atteint. L'emploi des ressources très importantes, corrélatives de l'interventionnisme, oblige à une rationalisation. Ces ressources constituent le revenu national qui transite par un processus de perception des ressources qu'on appelle les prélèvements obligatoires.

 

Prélevées par voie d'autorité au profit de l'Etat, des collectivités locales (Régions, départements, communes), des organismes publics et parapublics, ces prélèvements obligatoires ne sont ni volontaires ni assortis d'une contrepartie directe. Les prélèvements obligatoires ont une portée générale, ils concernent notamment :

- l'impôt

- les taxes

- les redevances

- les cotisations sociales.

 

La pression fiscale, elle, ne concerne que

- l'impôt et

- les taxes.

 

Pour obtenir les taux, pression fiscale ou prélèvements obligatoires sont rapportés aux PIB.

Actuellement, les recettes fiscales baissent plus vite que le PIB, la pression des prélèvements obligatoires a donc diminué. En 2009 Les prélèvements obligatoires représentaient 40,7% du PIB, contre 42,8% en  2008 d'après un rapport du ministère du Budget.

 

 

Cette baisse est dûe pour un tiers à une politique d'Etat :

- baisse de l'IR

- remboursement des impôts aux entreprises et

- diminution de la TVA dans la restauration.

 

Mais cette baisse de la pression est plus involontaire  que maîtrisée car sous l'effet de la crise, tandis que le PIB baissait de 0,9%, les recettes de l'Etat ont flanchées à -10,6%. En 2010, Le taux des prélèvements obligatoires est stable à 40,7% du PIB. La fin du processus de relance ne va pas diminuer les recettes ou très peu, et la supression de la taxe professionnelle devrait les diminuer. L'attente du retour à la croissance devrait régénérer le PIB perdu et revigorer les recettes par l'Impôt sur les sociétés. Mais le chômage va peser sur les recettes de la sécurité sociale. Dans son document "voies et moyens", le gouvernement reste prudent sur l'IR en estimant que ses recettes devraient être en baisse par rapport à l'année prochaine car l'IR payé s'appuiera sur des revenus touchés pendant la crise. Les prix de l'immobilier continuent de reculer, et l'ISF devrait se stabiliser après une année 2009 catastrophique en terme de recettes. Les niches fiscales généreront un manque à gagner de 74,8 milliards en 2010. La baisse de la TVA dans la restauration coûte à l'Etat près de 3 milliards en 2010.

 

Enfin la relance et la crise augmentent les dépenses publiques de près de 4%. Le déficit de l'Etat était de 114 milliards en 2008, il atteint en Janvier 2011 127 Milliards, et pour la fin d'année il explosera à 141 milliards!. 

 

2011 : Le projet de loi de programmation des finances publiques prévoit une remontée du taux de prélèvements obligatoires après un pic à 43,9 % en 2006, contrecoup logique de la reprise, et du rebond naturel des recettes, il devrait remonter à 41,9 % de PIB cette année et 42,9 % de PIB en 2011. 10 milliards de recettes sont prévues avec le plan de réduction des niches fiscales. En 2012, le taux de « PO » devrait atteindre 43,2 % de PIB, soit précisément le niveau de 2007. Les mesures sur les recettes visent notamment à respecter les engagements sur le déficit public sans que ne soit dépassé, en fin de législature, le niveau de pression fiscale constaté au moment de l'élection de Nicolas Sarkozy.

 

 

Dans ce contexte de crise permanente, les populations sont dans l'attente de leur gouvernement une intervention d'envergure contre le chômage et l'exclusion qu'il entraîne. La politique de régulation conjoncturelle keynésienne ne fonctionne plus et les interventions structurelles sont contractées par le poids des contraintes toujours croissantes.

 

 

Les marges de manoeuvre pour l'Etat se réduisent alors que l'interconnexion des différentes composantes des Finances publiques se multiplient  : l'Etat, les collectivités locales, les administrations publiques et parapubliques, notamment la protection sociale se transfèrent mutuellement de plus en plus de charges ou des recettes, notamment de l'Etat vers les collectivités. Universités pour les dépenses de l'Etat et l'étatisation de la fiscalité locale à travers la création de la contribution territoriale ou le poids croissant de l'impôt dans le financement de la sécurité sociale.

 

La LOLF qui devait moderniser la gestion des Finances Publiques tarde à donner des effets concrets. Nous sommes en 2011, et c'est la pire situation que nous n'ayons jamais rencontré en terme de déficit, de chômage, et d'espérance. Il est temps de mettre un grand coup dans la fourmilière. 

 

 

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31 janvier 2011 1 31 /01 /janvier /2011 09:26

L'élaboration, l'adoption de la loi de Finances (LF), l'information et le contrôle financier ont fait l'objet en 2001 avec la LOLF du 1er Août 2001 d'une réelle amélioration au profit du Parlement.

 

 

Désormais, le Parlement est associé à la stratégie budgétaire et financière, et voit ses compétences élargies (I), et en tant que représentant de la Nation il dispose d'un droit d'information et de contrôle qui lui confère littéralement une mission d'inspecteur de l'exécution de la LF, par un pouvoir de contrôle renforcé par la LOLF (II).

 

 

 

I. Une compétence parlementaire élargie.

 

A. L'association du Parlement à la stratégie Budgétaire

 

A.1 Le DOB, moment privilégié du Parlement

 

Le débat d'orientation budgétaire (DOB) pratiqué depuis 1990 et régulièrement depuis 1996 entre dans le texte organique de la LOLF. L'article 48 LOLF l'institutionnalise. Au printemps, le gouvernement doit transmettre au Parlement un rapport d'orientation budgétaire (ROB) présentant l'évolution de l'économie nationale et les orientations des finances publiques qui fera l'objet du DOB devant les deux assemblées. Ce rapport est accompagné d'un rapport préléminaire de la Cour des Comptes, (dont le rôle politique est lui aussi renforcé par le soucis de sincérité, régularité et fidélité des comptes dans le cadre de la mission de certification qui lui est confiée). La politique budgétaire est présentée et discutée dans un cadre pluriannuel (4 années) et de manière consolidée (c'est à dire concernant toutes les administrations), et une analyse des prélèvements obligatoires est réalisée. C'est l'occasion pour le Parlement de constater les écarts entre les objectifs et les résultats du budget de l'exercice précédent et d'infléchir éventuellement la politique du gouvernement.

 

 

A.2 L'information liée au Programme de Stabilité communautaire, PSC.

 

La France en tant que nation partie au traité de l'Union Européenne est tenue à certaines obligations communautaires ; en application des traités de Maastricht et d'Amsterdam, et en sa qualité de membre de la "zone euro", la France doit présenter chaque année un PSC qui sera par la suite examiné par la commission européenne qui s'assure du respect de la discipline budgétaire communautaire. Le programme de stabilité présenté par la France pour 2010-2013 fournit un cadre pluriannuel précis pour une politique budgétaire conjuguant sortie de crise progressive, maîtrise renforcée de toutes les catégories de la dépense publique et poursuite des réformes structurelles liées à la modernisation de l'Etat. Désormais le Parlement sera informé et associé à la mise au point du PSC qui depuis 2003 est communiqué aux assemblées fin décembre.

 

 

En décembre 2008, La France a publié son PSC, le contexte économique sans précédent suit à la faillite de la Banque Lehman Brothers le 15 Septembre a fait basculé les turbulences financières inquiétantes en une véritable crise bancaire économique et internationale d'une ampleur désormais historique. L'efficacité des baisses des taux directeurs n'a pas joué son rôle de régulation financière. La politique budgétaire doit jouer son rôle  et organiser un plan de relance de l'économie européenne pouvait-on lire dans le PSC. Le 4 décembre, la France optait pour un plan de relance respectueuse des efforts de consolidation des comptes publics en cours mais avec l'objectif confirmé de réduire le solde public déficitaire en maintenant l'objectif de 2012, le retour à l'équilibre. De nombreuses réformes ont eu lieu sur le marché du travail, des biens et des services afin de favoriser la compétitivité de l'économie. Les taux de prélèvement jusqu'en 2012 devaient rester stables, environ 43,2% du PIB pour la France. Le gouvernement a réformé la gouvernance des Finances Publiques (FiPu) avec le vote par le Parlement d'un loi de programmation des FiPu et d'un budget pluriannuel de l'Etat. Ce PSC présenté par la France a donc pour ambition d'allier la nécessaire réponse à la crise historique au respect des engagements d'assainissement des comptes publiques de l'Etat.

 

 

En Février 2010, La France publie son PSC 2010-2013, le Gouvernement précise que le plan de relance budgétaire mis en oeuvre par le Gouvernement est en cohérence avec le plan européen de relance, temporaire, ciblé et rapide : soutien au pouvoir d'achat des ménages les plus fragilisés par la crise. La relance budgétaire a mis un terme à une recession sévère dès le 2ème trimestre 2009 et le repli du PIB était deux fois plus faible en France qu'en zone euro. Selon le rapport toujours, la politique de l'emploi a permis de ralentir l'augmentation du nombre de demandeurs d'emploi tandis que la consommation n'aurait pas diminuée, élément encourageant à la sortie de crise en 2010. La reprise demeure fragile. Toujours d'actualité, le Gouvernement va renforcer l'assainissement des finances publiques. Un ajustement budgétaire est requis sur plusieurs années et la pression des finances sociales liée au vieillissement de la population requiert des réformes importantes pour maintenir la soutenabilité des finances publiques. La stratégie du Gouvernement consiste à poursuivre les réformes, ne pas augmenter les impôts et réduire le poids des dépenses publiques. Le souhait est aussi de réduire les coûts de production des entreprises et redresser la productivité globale des facteurs. En 2010 la suppression de la taxe professionnelle et la mise en oeuvre d'investissements d'avenir cohérents avec la stratégie de Lisbonne illustrent la poursuite des réformes struturelles malgré un contexte économique difficile. Le gouvernement s'est engagé à ne pas augmenter la pression fiscale parmi les plus élevée de l'Union Européenne.Mais le plan prévoit de réduire les niches fiscales et sociales dès 2011. L'enjeu consiste, concernant la maîtrise des dépenses, à en faire bénéficier les collectivités locales et les administrations sociales. Une première conférence nationale sur le déficit en janvier 2010  a incité le Président de la République à instaurer des groupes de travail. Ils devront formuler des propositions concrètes pour la prochaine réunion de la conférence nationale sur le déficit prévue en avril 2010. Le Président souhaite instaurer une règle d'équilibre pour l'ensemble des administrations, les modalités seront élaborés par M. Camdessus ancien directeur général du FMI. Ces objectifs de maîtrise des dépenses et de la stimulation de la croissance sont inscrits dans les objectifs de la réforme des retraites.

 

La France estime que le retour effectif à -3% de déficit relatif au PIB sera assuré dès 2013 et non 2012 comme initialement, avec un taux de prélèvements obligatoires de 43% du PIB.

 

 

 

A.3 Pouvoirs améliorés en matière de Financement et Trésorerie.

 

Trésorerie : Avant la LOLF, la LF ne concernait que les charges. Désormais un tableau de financement est consacré, ce qui signifie que l'équilibre financier ressource-charges de trésorerie est évalué.

 Financements :

- Le plafond de la variation nette de la dette négociale à court terme est fixé par le Parlement (plafonds des BTAN et des OAT). Si le Gouvernement ne peut s'y tenir, il doit désormais en faire part au Parlement qui procède le cas échéant et selon l'opportunité au relèvement du plafond.

- Le Parlement est renforcé dans son rôle d'octroi d'autorisations en matière de prélèvement public avec la supression des taxes parafiscales depuis 2004 (système critiqué de financement par un régime proche de l'impôt de filières professionnelles).

- LOLF prévoit l'exclusivité de la débudgétisation au Parlement ainsi que toute dérogation à l'obligation de dépôt des fonds publics au trésor public.

 

 

A.4 Le droit d'amendement sensiblement renforcé.

 

Longtemps l'initiative financière a échappé au Parlement dans le cadre de l'ordonnance du 2 Janvier 1959. Il ne pouvait pas ou quasiment pas proposer d'amendements en recettes et encore moins en dépenses. La LOLF a donc contourné les restrictions de la Constitution et de son article 40 en précisant la définition de la charge au sens constitutionnel qui s'entend de la mission. ART 47 LOLF : le Parlement peut modifier la répartition des crédits entre programmes au sein d'une mission. La limite de l'article 40C est donc très largement atténuée. La majoration en crédits d'un programme est donc possible à condition d'en diminuer un autre d'un autre programme mais au sein d'une seul mission, l'article 40C interdisant au Parlement toute forme d'augmentation des charges.

 

A. 5 Un nouveau mécanisme de vote

ART 42 LOLF : La première partie de la LF doit être adopté avant la discussion de la seconde partie. Cet article permet une meilleure lecture.

Le vote  par services votés et mesures nouvelles n'est maintenu qu'en cas déchec du vote de la LF dans les délais prévus.

ART 43 LOLF : il définit le principe du vote de la LF :

- un vote d'ensemble pour l'évaluation des Recettes du Budget Général, BA, CST

- un vote par mission des crédits globaux

- un vote unique des plafonds des autorisations d'emplois (ventilés par ministères)

- un vote par CST (avant la LoLF c'était par catégorie de CST

- un vote par BA des crédits et des découverts.

Chaque député prend la mesure comptable de la situation financière de l'Etat

 

 

 

 

 

II. Le Pouvoir de contrôle du Parlement renforcé par la LOLF

  

 

La LOLF a fait elle même l'objet d'aménagement le 12 Juillet 2005.

 

A.1 Le pouvoir des Commissions des Finances

Les Commissions des Finances sont chargées de la mission de suivre et contrôler l'exécution de la LF et procéder à l'évaluation de tous les sujets relatifs aux Finances publiques. Les commissions disposent d'un droit d'accès renforcé à l'information, et le droit d'audition à l'égard de toute personne déliée du secret professionnel octroi au Parlement une transparence de l'information et en cas de réticence de l'admisnitration, un référé auprès du juge administratif est prévu. Des délais de réponse s'imposent aux administrations qui doivent répondre aux questionnaires des rapporteurs des commissions des Finances.

Enfin toute enquête auprès de la Cour des comptes est autorisée qui répond dans un délai de 8 mois.

 

A. 2 Les procédures d'informations et d'avis

Le Parlement est informé de toute forme de maniement des crédits : dépassement de crédits évaluatifs, de mouvement réglementaire de crédits, décrets d'avances, virement, annulation, transfert.

 

A. 3 L'information du PLF est structurée en deux Sections, d'investissement et de fonctionnement, afin de permettre une clarté de lecture.

 

A. 4 La Loi de Règlement (LR)

ART 46 LOLF : le projet de LR doit être déposé au plus tard le 1er Juin de l'exercice n+1. Par ailleur, l'art 41 LOLF prohibe de discuter du PLF (projet de loi de finances) de l'année suivante avant le vote en première lecture de la LR. Cette mesure apparaît logique au regard de la mise en oeuvre du DOB qui permet de discuter de l'exécution de la LF.

 

A. 5 Les missions de la Cour des Comptes.

La Cour est chargée de deux rapports et d'une certification des comptes de l'Etat accompagné d'un rapport :

- un rapport préléminaire sur l'exécution de la LF au moment du DOB accompagnant le ROB. 

- un rapport sur l'exécution de la LF concernant la LR.

- la première Certification des comptes de l'Etat sur la régularité, sincérité, fidélité date de 2007. Il ne s'agit plus d'une simple déclaration de conformité mais bien d'une certification, c'est à dire que l'étude porte essentiellement sur la fiabilité des comptes publics de l'Etat ; à l'issue de cette certification, la Cour émet son opinion  : certification sans réserve, avec réserves, refus de certification ou constation d'impossibilité d'exprimer son opinion. La certification s'accompagne d'un rapport "comptes rendus des vérifications opérées. Il traite des observations, recommandations relatives à la qualité des systèmes de contrôle et d'audits internes, aux conditions d'application des normes comptables voire à leur adaptation.

 

 

 

 

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27 janvier 2011 4 27 /01 /janvier /2011 11:08

La loi organique du 1er août 2001, relative aux lois de finances (Lolf), entrée en application le 1er janvier 2006, a transformé le budget de l'État. Cette réforme a introduit au sein des administrations d'État, une culture du management par la performance pour optimiser l'efficacité des actions et la qualité des services afin d’améliorer l'utilisation de l'impôt des Français.

 

Elle a été adoptée par les deux assemblées en termes identiques et conçue dans un objectif particuliers :  améliorer la gestion des FP (Finances publiques) et renforcer le pouvoir budgétaire du Parlement.

 

 

1.1 La nouvelle logique de la LOLF

 

Désormais la présentation du budget (acte d'autorisation et  de prévision destiné à évaluer de façon précise la nature, le montant des dépenses à réaliser ainsi que les recettes à recouvrer) qui se faisait par nature et par dépenses fait place à une nouvelle logique ; le budget est désormais un budget de missions et programmes visant à atteindre des résultats à partir d'objectifs définis. Les missions regroupent les programmes qui eux mêmes, aux termes de l'art 7 LOLF regroupent "les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère".

 

Mission/Programmes/Crédits d'actions ou d'ensemble d'actions.

 

La globalisation des crédits : à l'intérieur des programmes les crédits sont désormais fongibles, en d'autres termes, ils peuvent être redéployés par les gestionnaires. Mais cette souplesse s'accompagne d'une responsabilité accrue des gestionnaires de programmes : ils doivent s'engager sur des objectifs et rendre compte des résultats obtenus au moyen d'indicateurs et rapports annuels de performance (RAP).

 

Le mécanisme est pratiquement similaire, en ce qui concerne l'Union européenne ; un RAA, rapport annuel d'activités tend à justifier de l'utilisation des crédits par les gestionnaires. Ce récapitulatif est transmis à l'autorité budgétaire, c'est-à-dire le Parlement européen et le Conseil des ministres avant le 15 juin suivant chaque année budgétaire.

 

 

 

1.2 Des principes Budgétaires confirmés par la LOLF

 

Sincérité et Equilibre

Déjà en vogue pour les budgets locaux, le principe de sincérité est affirmé par le législateur au niveau de l'Etat tant sur le plan de l'élaboration que sur celui du vote du budget. Art 32 LOLF : les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et charges de l'Etat. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent en découler. Le législateur affirme par loi la jurisprudence du Conseil Constitutionnel.

 

Toute disposition législative ou réglementaire susceptible d'affecter les ressources et les charges de l'Etat dans le courant de l'année doivent être prise en compte par la loi de finances et notamment les conséquences qui en découle sur l'équilibre du budget de l'Etat. C'est ainsi que la loi TEPA par exemple votée en 2007 à l'issue de la victoire de l'UMP aux présidentielles a eu des incidences en terme de fiscalité concernant le paquet fiscal. Art 1 de la LOLF : les lois de Finances (LF) déterminent pour un exercice la nature, le montant et l'affectation des ressources et charges de l'Etat, ainsi que l'équilibre du budget qui en résulte. Elles doivent tenir compte d'un équilibre économique défini, c'est à dire un équilibre prévisionnel global estimé par le Gouvernement dans son RESF en termes de croissance, inflation, consommation des ménages, investissements. Le Parlement arrête dans l'article d'équilibre et le tableau de financement de la loi de Finances qui figure dans la première partie une prévision d'équilibre budgétaire et financier global, notamment le déficit prévu et sa part relative au PIB (déficit 2011 c'est par ici).

rappel des différentes notion d'équilibre : 

Economique : le gouvernement accompagne le PLF d'un RESF, qui présente les hypothèses économiques et anticipation sur les perspectives économiques, sociales et financières sur lesquelles s'établit le projet. 

Budgétaire : c'est la comparaison faite entre recettes et dépenses et définit si le budget est voté en déficit, il est présent à l'article d'équilibre de la loi de Finance, en fin de première partie. L'équilibre est déduit de la situation budgétaire de l'Etat (budget général + budgets annexes + comptes spéciaux du trésor). Le solde constitue le résultat prévisionnel d'exécution.

Financier : il s'agit des autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie. Il est présenté dans un tableau de financement. 

 

 Annualité : vote en exercice et exécution dans le cadre annuel

La loi de finances déterminent "pour un exercice" la nature, le montant, et l'affectation des ressources et charges de l'Etat (Art 1 LOLF). La LF est votée chaque année par le Parlement avant le 1er Janvier et peut être modifiée en cours d'année par une ou des lois de Finances rectificatives (art 35 lolf) (appelés collectifs budgétaires). à l'issue de l'exercice budgétaire, un loi de règlement présente la constation des résultats.

Art 13 Lolf : Urgence et nécessité impérieuse, Intervention en cours d'exercice : les décrets d'avance permettent au gouvernement de modifier par avance une disposition législative (crédits initiaux autorisés par le Parlement) en cours d'exercice. Une ratification du Parlement est nécessaire. Dans le cas d'un décret d'avance, une loi de finance rectificative n'est pas nécessaire, la simple ratification suffit.

Avec l'Art 45 Lolf, il est prévu une loi votée autorisant le Gouvernement en début d'exercice lorsque la loi de finances de l'année en cours n'a pu être votée avant le début de l'exercice en raison du retard du Parlement, à mettre en vigueur son projet par Ordonnance en vertu de l'article 38 de la Constitution (procédure de l'art C. 47). Si le retard est le fruit du Gouvernement, il peut demander un vote séparé de la première partie de la LF ou déposer un projet de loi spéciale l'autorisant à prélever les impôts existants.

Concernant l'exécution, l'annualité est le principe lui aussi. Art 6 Lolf : le budget décrit pour une année l'ensemble des recettes et dépenses budgétaires de l'Etat. La comptabilité de caisse pour les recettes et la comptabilité d'exercice pour les dépenses est remplacé par la comptabilité Lolf : désormais on ne se réfère plus aux actes des ordonnateurs (engagements et mandatement) mais ceux du comptable assignataire. Comprendre ici que pour les recettes, le budget évoque l'encaissement et pour les dépenses, le paiement par le comptable.

Pour faciliter la transition entre exercice, une dérogation à l'indépendance des exercices est prévue : des engagements par anticipation sont possibles (article 9 LOLF) pour les seules dépenses autorisées par une disposition de loi de Finances. Comprendre ici que chaque année civile constitue un exercice et que chaque exercice est indépendant d'une année à l'autre en principe. Mais La LOLF assouplit ce mécanisme trop rigide par l'anticipation d'autorisation expressément autorisé par le Parlement. Cela permet une forme de transition entre exercice : Art 28 Lolf : Une période complémentaire de 20 jours est possible fixée par décret au delà du 31 décembre pour la comptabilité des comptables assignataires qui peuvent procéder au paiement des engagements de dépenses et l'encaissement des recettes, au titre de l'exercice en cours.

Hors de la LF, l'Etat conçoit l'économie de manière pluriannuelle. Le cadre annuel est anticipé de manière pluriannuel par le gouvernement conformémement à l'image du budget de l'Union Européenne notamment dans le RESF du Gouvernement, rapport économique, social et financier. Le dépassement du cadre annuel est aussi élaboré au titre de la planification entre l'Etat et la région, dans le cadre des contrats de plan Etat Région désormais appelés contrat de projet. Les lois de programme, bien qu'indépendante des LF et visant à structurer l'équipement (notamment militaire) de l'Etat, ont elles aussi une perspective pluriannuelle. Elles sont souvent appelées "lois d'orientation et de programme".

Le dépassement du cadre annuel dans le cadre du budget de l'Etat était réalisé par le vote de crédits pluriannuels appelés sous l'ordonnance de 1959 (qui régissait avant la lolf les règles du budget de l'Etat) "autorisations de programme" et visant donc à permettre le vote de lois de programmes et de disposer des financements nécessaires. Désormais appelés autorisations d'engagement sous la LOLF, les autorisations d'engagement sont limitées à un exercice (ce qui n'était pas le cas des autorisations de programme qui restait indéfinie dans le temps et gravait les marges de manoeuvre des inititives gouvernementales)Les autorisations d'engagement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées, tant sur le plan des dépenses de fonctionnement que d'investissement. (Art 8 Lolf).

Les crédits de paiement constituent eux aussi la limite supérieure des crédits pouvant être ordonnancés par les ordonnateurs ou payées par les comptables assignataires.

Enfin l'annualité peut être dépassée par les reports de crédits en vertu de l'article 15 Lolf. "Les autorisations d'engagement disponibles sur un programme à la fin de l'année peuvent être reportées sur le même programme ou à défaut sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, par arrêté conjoint du ministre des Finances et du ministre intéressé, majorant à due concurrence les crédits de l'année suivante. Ces reports ne peuvent majorer les crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel".  à compter de 2006, il n'est plus possible de reporter plus de 3% des crédits de chaque programme, sauf majoration par une LF.  

Pour plus de précision sur la fongibilité des crédits, lire cet article

 

Unité et universalité

Si les deux principes sont maintenus, la plupart des exceptions aussi : BA ou Budgets annexes (mais recentrés sur leur vocation commerciale), mais aussi les comptes spéciaux du Trésor (CST), les Comptes d'affectation spéciale (CAS), les comptes de commerce (CC), les comptes d'opérations (CO) et les comptes de concours financiers (CCF) pour les avances et prêts

Budget = Budget de l'Etat + BA + CST + CAS + CC + CO + CCF

 

La Spécialité

Les crédits ouverts sur chaque programmes sont limitatifs sauf pour les crédits relatifs à la dette, aux remboursements, restitutions et dégrèvements et à la mise en jeu des garanties accordées par l'Etat qui ont un caractère évaluatif

 

 

Fongibilité des crédits

Elle consiste principalement dans la liberté de gestion du gestionnaire de programme et dans la responsabilisation des décisions au moyen d'indicateurs et de RAP. Le rédéploiement des crédits d'un programme s'opère sur 7 titres.

 

PROGRAMME

Définition du programme (art 7 LOLF) : Avant la LOLF Les crédits étaient spécialisés par Chapitres, désormais ils le sont dans des programmes "qui regroupent les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auxquels sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation". La somme de programmes forment une mission, et c'est à ce stade que s'entend la notion de charge réduisant le droit d'amendement des parlementaires au sens de l'article 40 de la Constitution.

 

Les DOTATIONS-Mission

En sus des programmes il existent des dotations qui consitutent des missions spécifiques. Deux principalement :

- une première qui constitue le regroupement des crédits destinés aux pouvoirs publics (Sénant, Assemblée Nationale, Président, Conseil Constitutionnel, Cour de Justice, Indemnités des représentant au Parlement européen, etc)

- une seconde dotation-mission qui regroupe : les dépenses accidentelles (pour les dépenses imprévisibles ou les calamités), les dépenses pour rémunération qui ne peuvent faire l'objet que d'une évaluation au moment du vote des crédits pour le budget général.

 

Voici un exemple de programme compris dans une mission :

 

 

PROGRAMME 1  (somme de l'ensemble des crédits pouvant être redéployés à l'exception de ceux du titre 2).

M. X est chargé de la gestion du programme et sera donc responsable de la performance des 2 missions suivantes

Mission 1 / Actions 1.1 et 1.2

Mission 2/ Actions 2.1, 2.2 et 2.3

 

Les crédits alloués sont "globaux" et portent sur les titres suivants. Libre au gestionnaire de les redéployer à sa convenance :

 

Titre 1 - Dotations des pouvoirs publics

Titre 2 - Dépenses de personnel (asymétrie du redéploiement)

Titre 3 - Dépenses de fonctionnement (F)

Titre 4 - Charges de la dette de l'Etat  

- Dépenses d'investissement (I)

- Dépenses d'intervention (I) 

- Dépenses d'opération financière (OF) 

 

La fongibilité s'exerce entre les dépenses d'investissement et celles de fonctionnement.  

 

 

Pour se souvenir des 7 titres : pensez CHARGES, DOTATIONS, DEPENSES.

les dépenses "FIIOF" et de personnel asymétiques + les charges de la dette de l'Etat + les dotations aux pouvoirs publics.

 

 

Cette présentation par titre n'est qu'indicative car le vote se réalise de manière globale pour l'ensemble des 7 titres (la fameuse globalisation des crédits, le programme représentant la somme de tous ces titres).

 

La non fongibilité des dépenses de personnel

Il est important de noter que les crédits ouverts sur le titre Dépense de personnel constitue cependant le plafond de cette dépense. Le redéploiement est donc asymétrique. Aucun titre ne peut alimenter les dépenses de personnel, mais les dépenses de personnel peuvent alimenter les autres titres. Il en va de même pour les transferts et virement de crédits. En outre, à l'échelle du budget général, le Parlement définit un plafond général sur les dépenses de cette nature. L'exception réside pour l'abondement des dépenses de personnel dans la "dotation-mission" mesures générales en matière de rémunération" car elles sont exclusivement destinées aux dépenses de personnel.

 

Cette globalisation qui offre une certaine souplesse pour les gestionnaire s'accompagne en contre-partie d'objectifs sur lesquels ils devront rendre compte chaque année des résultats obtenus à travers les fameux RAP, rapport annuels de performance. Petite précision : chaque PLF (projet de loi de Finances) est accompagné d'un certains nombres PAP (projets annuels de performance) correspondant au nombre de programmes issus du budget général. Ce PAP précise les indicateurs de mesure des objectifs poursuivis ainsi que les résultats attendus pour les prochaines années. Ces indicateurs seront le moyen d'évaluer la performance grâce aux écarts entre le PAP et le RAP, remis à l'occasion de la Loi de règlement. La LOLF a instauré une chronologie qui permet de mesurer convenablement cette logique de performance. Pour rappel la loi de règlement doit être déposée au plus tard le 1er juin de l'exercice n+1 de la loi de finance initial. Le PLF n+ 2 ne sera admis à la discussion qu'après que la loi de règlement aura fait l'objet d'un vote en première lecture. Cette chronologie offre au Parlement le moyen de contrôler l'exécution de la loi de Finances et notamment un examen exhaustif de la réelle allocation des crédits dans le cadre de la LF initiale. La performance permettra le cas échéant d'alimenter le DOB prévu au printemps.

 

 

 2 Des pouvoirs budgétaires parlementaires renforcés

 

 2.1 Le droit à l'information du Parlement

 

Le débat et le droit à l'information sont les deux enjeux de la LOLF :

Le RESF,rapport economique, social et financier s'inscrit désormais dans une perspective pluriannuelle et est enrichi. Il détaille les hypothèses économiques anticipées par le gouvernement pour les 4 années à venir concernant les recettes et dépenses et par conséquent le solde consolidé de l'Etat (consolidé : c'est à dire de l'ensemble des administrations de l'Etat).

 

Le DOB : débat d'orientation budgétaire est inscrit dans la LOLF, pratiqué régulièrement depuis 1996, il est un moment privilégié du Parlement qui débat de l'exécution de la LF précédente. L'exécution de la LF est la base du rapport d'orientation budgétaire (ROB) du gouvernement. Ce même ROB est accompagné d'un rapport préléminaire de la Cour des Comptes relatif à l'exécution LF et ses résultats pour l'année précédente.

 

Le RAP : rapport annuel de performance est un indicateur de la bonne exécution de la LF. 

 

La présentation de la Trésorerie par un Tableau de Financement présentant le solde ressource-charges de trésorerie, la fin des taxes parafiscales depuis 2004 (qui met un terme à la faible transparence des prélèvement publics),  le plafond de la variation nette de la dette négociable à court terme (OAT et BTAN), l'exclusivité de la débudgétisation et la dérogation à l'obligation de dépôt au Trésor sont autant d'éléments qui améliorent nettement l'information au Parlement.

 

ART 41 LOLF : Il est interdit de discuter du PLF (projet de loi de finances) de l'année n+1, si le vote en première lecture de la loi de règlement n-1 n'a pas été votée.

 

Enfin le Parlement est mieux informé de la situation patrimoniale de l'Etat. En outre le Parlement renforce ses pouvoirs budgétaires notamment dans le suivi de l'exécution de la LF.

 

 

2.2 Des pouvoirs accrus

 

PROCEDURE LF

ART 42 LOLF : La première partie de la LF doit être adoptée avant la discussion de la seconde partie. Cet article permet une meilleure lecture.

 

AMENDEMENT

ART C. 40 (la Constitution Française) : Le droit d'amendement est celui prévu par la constitution ; La notion de charge est limitative pour le Parlement. Désormais elle s'entend de la mission.

ART 47 LOLF :  Un amendement parlementaire est recevable s'il modifie la répartition des crédits entre programmes au sein d'une mission. Plus grande liberté d'action pour le Parlement.

 

 

VOTE

ART 43 LOLF : il définit le principe du vote de la LF :

- un vote d'ensemble pour l'évaluation des Recettes du Budget Général, BA, CST

- un vote par mission des crédits globaux

- un vote unique des plafonds des autorisations d'emplois (ventilés par ministères)

- un vote par CST (avant la LoLF c'était par catégorie de CST

- un vote par BA des crédits et des découverts.

Chaque député prend la mesure comptable de la situation financière de l'Etat.

 

Les partenaires du Parlement

Par ailleurs : le pouvoir des commissions est renforcé : la procédure de référé autorise le président de la commission des finances de saisir le juge administratif lorsque l'administration ne communique pas les informations demandées par la commission dans le cadre d'une mission de contrôle ou d'évaluation.

 

Enfin et non des moindres, Le Parlement reçoit l'aide de la Cour des Comptes Art C. 47 : les comptes de l'Etat ne sont pas déclarés conformes mais font l'objet d'une certification de leur régularité, de leur sincérité et fidélité. En outre les PLFR (projet de loi de finances rectificatives) sont accompagnés d'un rapport préléminaire de la Cour sur les mouvements de crédits opérés par voie administrative.

 

 

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  • Thomas Bonne
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Titulaire d'un Master administration de l'entreprise, d'une licence de droit public 
Lauréat des concours administratif de rédacteur territorial 2011 et d'attaché territorial 2012 et Inspecteur des finances publiques
  • Thomas Bonne Titulaire d'un Master administration de l'entreprise, d'une licence de droit public Lauréat des concours administratif de rédacteur territorial 2011 et d'attaché territorial 2012 et Inspecteur des finances publiques

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