Christine Lagarde, ministre de l'économie, présente le texte de loi dit "paquet fiscal" à l'Assemblée, le 10 juillet 2007.AFP/JACQUES DEMARTHON
C'était le 10 juillet 2007. Dans l'hémicycle de l'Assemblée nationale, la majorité UMP fraîchement élue faisait un triomphe à Christine Lagarde, nouvelle ministre de l'économie, venue présenter la loi travail, emploi, pouvoir d'achat.
Une loi "consacrée à la confiance, à la croissance et à l'emploi", première étape d'une "course pour faire rentrer notre pays dans le XXIe siècle (...) une course que nous allons courir à fond, qui durera cinq ans", expliquait la ministre dans son discours. La loi était articulée autour de quatre grandes idées : la défiscalisation des heures supplémentaires ; le bouclier fiscal ; le crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunt ; la suppression des droits de succession.
Quatre ans après, à la rentrée 2011, aucun des quatre principaux points de cette loi emblématique n'est demeuré en l'état. Abrogée, modifiée, voire remise en question par la même majorité qui l'avait votée en 2007, la loi TEPA (travail, emploi et pouvoird'achat) a été largement vidée de sa substance.
Les heures supplémentaires ne sont plus un "tabou". En indiquant aux syndicats qu'il étudiait, avec le gouvernement, la "piste" d'une modification de la défiscalisation des heures supplémentaires, François Fillon a fait sauter la dernière barrière symbolique. Qualifiée dès 2007 par Mme Lagarde de "mesure phare de la loi", incarnation du "travailler plus pour gagner plus", la défiscalisation des heures supplémentaires, "seul moyen crédible d'augmenter les salaires des ouvriers",comme l'assurait encore Nicolas Sarkozy en avril, n'est désormais plus à l'abri.
Plutôt que de s'en prendre aux trente-cinq heures, le gouvernement avait préféré ce système incitant les entreprises à recourir aux heures supplémentaires, désormais exemptées de cotisations sociales. Le dispositif entraîne, à l'heure actuelle, un manque à gagner de 4,5 milliards d'euros par an pour l'Etat, pour un gain depouvoir d'achat minime : 500 euros par an en moyenne pour 9,2 millions de salariés, sur 23 millions au total, selon un rapport parlementaire publié en juin.
Pis, il pourrait avoir joué un rôle contre-productif sur l'emploi en poussant les entreprises à recourir aux heures supplémentaires plutôt qu'à des embauches. François Fillon n'a cependant envisagé que de modifier ce dispositif à la marge, en rendant dégressif les allégements de charges consentis aux entreprises. Mais symboliquement, le geste est fort.
>> Lire : M. Fillon veut raboter la défiscalisation des heures supplémentaires
Longtemps intouchable, le bouclier fiscal a cédé. En matière de symbole, la suppression du bouclier fiscal avait été tout aussi importante. Décidée en avril 2011, et agrémentée d'un relèvement du plafond de l'ISF, cette réforme, qui plafonnait à 50 % l'imposition globale, était déjà le signe d'une évolution. En 2007, Mme Lagarde vantait une mesure destinée à "tous ces banquiers français partistravailler à la City [de Londres]", en leur disant : "Revenez, ce n'est pas le purgatoire ici."
Décriée par le PS, cette mesure coûtait bien moins cher que nombre d'autres : 600 millions d'euros par an environ. Mais l'affaire Bettencourt, en révélant que le fisc avait remboursé 30 millions d'euros à l'héritière du groupe L'Oréal, avait sonné le glas de ce bouclier, devenu intenable alors que la rigueur était à l'ordre du jour.
Le bouclier continuera pourtant de s'appliquer jusqu'à l'imposition des revenus de 2011, et donc en 2013. Il coûtera 550 millions d'euros en 2012 et 200 millions en 2013. Quant au relèvement du seuil de l'impôt sur la fortune, destiné à "compenser" la fin du bouclier, il se situe au-delà de 700 millions d'euros, et donc risque derevenir plus cher au final.
>> Lire : ISF, bouclier fiscal : cinq ans d'hésitations
Mesure phare du "paquet fiscal" voulue par Nicolas Sarkozy en 2007, le crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunt était aussi une niche fiscale coûteuse.AFP/ERIC CABANIS
Les intérêts d'emprunt victimes du déficit. "Il faut pouvoir dépenser plus etdépenser mieux", promettait encore Christine Lagarde en 2007. Pour cela, et pourparvenir à la "France de propriétaires" promise par Nicolas Sarkozy, la loi TEPA mettait en place "un crédit d'impôt sur le revenu égal à 20 % des intérêts d'emprunt supportés pour l'acquisition ou la construction de l'habitation principale".
Une mesure là encore volontariste et emblématique, destinée à créer un "choc de croissance" à même de tirer la France vers le haut. Mais aussi d'offrir aux Français"une parcelle de terre ou une parcelle de ville, comme un petit fragment de France", selon Mme Lagarde.
Mais, une fois encore, les résultats sont décevants. Les banques ne prenant pas en compte ce crédit d'impôt au moment de faire un emprunt, la loi favorise en fait surtout les personnes déjà en capacité d'acheter leur logement. En 2008, on compte 376 000 ménages bénéficiaires de la mesure.
Elle est renforcée par Jean-Louis Borloo dans le cadre du Grenelle de l'environnement, et son coût explose : touchant 940 000 personnes en 2009, elle revient à 1,4 milliard d'euros, puis 2,8 milliards en 2010. Des sommes trop importantes, qui conduisent le gouvernement à la supprimer à la fin de l'été 2010, pour la remplacer par un prêt "à taux zéro". Avec une efficacité relative : 58 % de ménages sont détenteurs de leurs logements en 2010, selon l'Insee. Un chiffre qui a à peine augmenté depuis 2007, et qui reste bien loin de l'objectif de M. Sarkozy, qui visait 70 % en 2012.
>> Lire : Crédit sur les intérêts d'emprunt : la fin d'une promesse de 2007
Les droits de succession égratignés. Il est "bien naturel de vouloir transmettre les fruits d'une vie de travail à ceux qui nous sont proches", jugeait Christine Lagarde en 2007, estimant nécessaire "d'alléger considérablement les droits de succession et de donation".
Ceux-ci étant déjà en grande partie exonérés (pour 90 % des successions), il s'agit de relever ce taux pour les personnes plus aisées. Jusqu'à 30 000 euros de donations en numéraire peuvent être transmises de manière totalement défiscalisée. La mesure coûte cher : 2,2 milliards d'euros par an. Mais elle est populaire.
Pourtant, elle va elle aussi subir le contrecoup de la crise financière et des déficits. En 2011, le gouvernement la modifie discrètement, et relève de cinq points les deux dernières tranches du barème des droits de succession, qui touchent les parts comprises en 900 000 et 1,8 million d'euros. Par ailleurs, le Sénat a durci la fiscalité sur l'assurance-vie et les donations.
Le RSA questionné, les étudiants épargnés. Autre mesure introduite par le "paquet fiscal" : le revenu de solidarité active (RSA), alors simple test, a été généralisé en 2008 et 2009. Sa mise en place, pour remplacer le RMI (revenu minimum d'insertion), devait permettre d'en finir avec les effets de seuil et de"rendre attractif le retour au travail", selon Christine Lagarde.
Payé par les départements, le RSA a été doté de 1,7 milliard d'euros pour 2011. Pourtant, des critiques se sont fait jour contre ce dispositif au sein de la majorité. Dénonçant le "cancer de l'assistanat", Laurent Wauquiez en a jugé le fonctionnement imparfait, quitte à prendre des exemples également critiquables. L'UMP a émis des propositions pour faire travailler gratuitement certains bénéficiaires de l'allocation.
Une mesure du "paquet fiscal" a échappé à toute réforme : l'exonération d'impôt élargie pour les "jobs d'été" des étudiants. Jusqu'à 25 ans (contre 21 ans auparavant), ils ne sont pas imposables sur leurs travaux estivaux, dans la limite de trois smic par an. La mesure coûte 50 millions d'euros par an, un chiffre inchangé depuis 2009.
Un "paquet fiscal" qui n'a pas fonctionné. En 2007, le coût annuel total du "paquet fiscal", soit l'ensemble de ces mesures, est évalué à 15 à 20 milliards d'euros. Pour financer l'ensemble de ces mesures, Christine Lagarde promet : "Nous allons maîtriser la progression des dépenses publiques, qui sera ramenée à 1 % en volume en 2008, soit deux fois moins que par le passé." Quant aux recettes"sous l'effet des réformes structurelles entreprises par le gouvernement, dont cette loi représente la première étape, et grâce au choc de confiance que nous enregistrons déjà chez les ménages, la croissance devrait progresser de près d'un demi-point en 2008".
On connaît la suite : le "choc de confiance" n'a pas lieu. La croissance subit de plein fouet la crise financière de 2008 et s'effondre à 0,7 %. Quant aux dépenses publiques, elles sont fortement creusées par le plan de relance décidé la même année pour faire face à la crise. Le déficit courant est passé de 2,2 % du PIB fin 2007 à 7,1 % fin 2010. Pour le réduire, sous peine d'une perte du "triple A" qui permet à la France d'emprunter à taux réduit, le gouvernement n'a d'autre choix que celui de mesures de rigueur. A l'opposée des largesses de la loi TEPA de 2007.
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