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27 janvier 2011 4 27 /01 /janvier /2011 11:08

La loi organique du 1er août 2001, relative aux lois de finances (Lolf), entrée en application le 1er janvier 2006, a transformé le budget de l'État. Cette réforme a introduit au sein des administrations d'État, une culture du management par la performance pour optimiser l'efficacité des actions et la qualité des services afin d’améliorer l'utilisation de l'impôt des Français.

 

Elle a été adoptée par les deux assemblées en termes identiques et conçue dans un objectif particuliers :  améliorer la gestion des FP (Finances publiques) et renforcer le pouvoir budgétaire du Parlement.

 

 

1.1 La nouvelle logique de la LOLF

 

Désormais la présentation du budget (acte d'autorisation et  de prévision destiné à évaluer de façon précise la nature, le montant des dépenses à réaliser ainsi que les recettes à recouvrer) qui se faisait par nature et par dépenses fait place à une nouvelle logique ; le budget est désormais un budget de missions et programmes visant à atteindre des résultats à partir d'objectifs définis. Les missions regroupent les programmes qui eux mêmes, aux termes de l'art 7 LOLF regroupent "les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère".

 

Mission/Programmes/Crédits d'actions ou d'ensemble d'actions.

 

La globalisation des crédits : à l'intérieur des programmes les crédits sont désormais fongibles, en d'autres termes, ils peuvent être redéployés par les gestionnaires. Mais cette souplesse s'accompagne d'une responsabilité accrue des gestionnaires de programmes : ils doivent s'engager sur des objectifs et rendre compte des résultats obtenus au moyen d'indicateurs et rapports annuels de performance (RAP).

 

Le mécanisme est pratiquement similaire, en ce qui concerne l'Union européenne ; un RAA, rapport annuel d'activités tend à justifier de l'utilisation des crédits par les gestionnaires. Ce récapitulatif est transmis à l'autorité budgétaire, c'est-à-dire le Parlement européen et le Conseil des ministres avant le 15 juin suivant chaque année budgétaire.

 

 

 

1.2 Des principes Budgétaires confirmés par la LOLF

 

Sincérité et Equilibre

Déjà en vogue pour les budgets locaux, le principe de sincérité est affirmé par le législateur au niveau de l'Etat tant sur le plan de l'élaboration que sur celui du vote du budget. Art 32 LOLF : les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et charges de l'Etat. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent en découler. Le législateur affirme par loi la jurisprudence du Conseil Constitutionnel.

 

Toute disposition législative ou réglementaire susceptible d'affecter les ressources et les charges de l'Etat dans le courant de l'année doivent être prise en compte par la loi de finances et notamment les conséquences qui en découle sur l'équilibre du budget de l'Etat. C'est ainsi que la loi TEPA par exemple votée en 2007 à l'issue de la victoire de l'UMP aux présidentielles a eu des incidences en terme de fiscalité concernant le paquet fiscal. Art 1 de la LOLF : les lois de Finances (LF) déterminent pour un exercice la nature, le montant et l'affectation des ressources et charges de l'Etat, ainsi que l'équilibre du budget qui en résulte. Elles doivent tenir compte d'un équilibre économique défini, c'est à dire un équilibre prévisionnel global estimé par le Gouvernement dans son RESF en termes de croissance, inflation, consommation des ménages, investissements. Le Parlement arrête dans l'article d'équilibre et le tableau de financement de la loi de Finances qui figure dans la première partie une prévision d'équilibre budgétaire et financier global, notamment le déficit prévu et sa part relative au PIB (déficit 2011 c'est par ici).

rappel des différentes notion d'équilibre : 

Economique : le gouvernement accompagne le PLF d'un RESF, qui présente les hypothèses économiques et anticipation sur les perspectives économiques, sociales et financières sur lesquelles s'établit le projet. 

Budgétaire : c'est la comparaison faite entre recettes et dépenses et définit si le budget est voté en déficit, il est présent à l'article d'équilibre de la loi de Finance, en fin de première partie. L'équilibre est déduit de la situation budgétaire de l'Etat (budget général + budgets annexes + comptes spéciaux du trésor). Le solde constitue le résultat prévisionnel d'exécution.

Financier : il s'agit des autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie. Il est présenté dans un tableau de financement. 

 

 Annualité : vote en exercice et exécution dans le cadre annuel

La loi de finances déterminent "pour un exercice" la nature, le montant, et l'affectation des ressources et charges de l'Etat (Art 1 LOLF). La LF est votée chaque année par le Parlement avant le 1er Janvier et peut être modifiée en cours d'année par une ou des lois de Finances rectificatives (art 35 lolf) (appelés collectifs budgétaires). à l'issue de l'exercice budgétaire, un loi de règlement présente la constation des résultats.

Art 13 Lolf : Urgence et nécessité impérieuse, Intervention en cours d'exercice : les décrets d'avance permettent au gouvernement de modifier par avance une disposition législative (crédits initiaux autorisés par le Parlement) en cours d'exercice. Une ratification du Parlement est nécessaire. Dans le cas d'un décret d'avance, une loi de finance rectificative n'est pas nécessaire, la simple ratification suffit.

Avec l'Art 45 Lolf, il est prévu une loi votée autorisant le Gouvernement en début d'exercice lorsque la loi de finances de l'année en cours n'a pu être votée avant le début de l'exercice en raison du retard du Parlement, à mettre en vigueur son projet par Ordonnance en vertu de l'article 38 de la Constitution (procédure de l'art C. 47). Si le retard est le fruit du Gouvernement, il peut demander un vote séparé de la première partie de la LF ou déposer un projet de loi spéciale l'autorisant à prélever les impôts existants.

Concernant l'exécution, l'annualité est le principe lui aussi. Art 6 Lolf : le budget décrit pour une année l'ensemble des recettes et dépenses budgétaires de l'Etat. La comptabilité de caisse pour les recettes et la comptabilité d'exercice pour les dépenses est remplacé par la comptabilité Lolf : désormais on ne se réfère plus aux actes des ordonnateurs (engagements et mandatement) mais ceux du comptable assignataire. Comprendre ici que pour les recettes, le budget évoque l'encaissement et pour les dépenses, le paiement par le comptable.

Pour faciliter la transition entre exercice, une dérogation à l'indépendance des exercices est prévue : des engagements par anticipation sont possibles (article 9 LOLF) pour les seules dépenses autorisées par une disposition de loi de Finances. Comprendre ici que chaque année civile constitue un exercice et que chaque exercice est indépendant d'une année à l'autre en principe. Mais La LOLF assouplit ce mécanisme trop rigide par l'anticipation d'autorisation expressément autorisé par le Parlement. Cela permet une forme de transition entre exercice : Art 28 Lolf : Une période complémentaire de 20 jours est possible fixée par décret au delà du 31 décembre pour la comptabilité des comptables assignataires qui peuvent procéder au paiement des engagements de dépenses et l'encaissement des recettes, au titre de l'exercice en cours.

Hors de la LF, l'Etat conçoit l'économie de manière pluriannuelle. Le cadre annuel est anticipé de manière pluriannuel par le gouvernement conformémement à l'image du budget de l'Union Européenne notamment dans le RESF du Gouvernement, rapport économique, social et financier. Le dépassement du cadre annuel est aussi élaboré au titre de la planification entre l'Etat et la région, dans le cadre des contrats de plan Etat Région désormais appelés contrat de projet. Les lois de programme, bien qu'indépendante des LF et visant à structurer l'équipement (notamment militaire) de l'Etat, ont elles aussi une perspective pluriannuelle. Elles sont souvent appelées "lois d'orientation et de programme".

Le dépassement du cadre annuel dans le cadre du budget de l'Etat était réalisé par le vote de crédits pluriannuels appelés sous l'ordonnance de 1959 (qui régissait avant la lolf les règles du budget de l'Etat) "autorisations de programme" et visant donc à permettre le vote de lois de programmes et de disposer des financements nécessaires. Désormais appelés autorisations d'engagement sous la LOLF, les autorisations d'engagement sont limitées à un exercice (ce qui n'était pas le cas des autorisations de programme qui restait indéfinie dans le temps et gravait les marges de manoeuvre des inititives gouvernementales)Les autorisations d'engagement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées, tant sur le plan des dépenses de fonctionnement que d'investissement. (Art 8 Lolf).

Les crédits de paiement constituent eux aussi la limite supérieure des crédits pouvant être ordonnancés par les ordonnateurs ou payées par les comptables assignataires.

Enfin l'annualité peut être dépassée par les reports de crédits en vertu de l'article 15 Lolf. "Les autorisations d'engagement disponibles sur un programme à la fin de l'année peuvent être reportées sur le même programme ou à défaut sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, par arrêté conjoint du ministre des Finances et du ministre intéressé, majorant à due concurrence les crédits de l'année suivante. Ces reports ne peuvent majorer les crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel".  à compter de 2006, il n'est plus possible de reporter plus de 3% des crédits de chaque programme, sauf majoration par une LF.  

Pour plus de précision sur la fongibilité des crédits, lire cet article

 

Unité et universalité

Si les deux principes sont maintenus, la plupart des exceptions aussi : BA ou Budgets annexes (mais recentrés sur leur vocation commerciale), mais aussi les comptes spéciaux du Trésor (CST), les Comptes d'affectation spéciale (CAS), les comptes de commerce (CC), les comptes d'opérations (CO) et les comptes de concours financiers (CCF) pour les avances et prêts

Budget = Budget de l'Etat + BA + CST + CAS + CC + CO + CCF

 

La Spécialité

Les crédits ouverts sur chaque programmes sont limitatifs sauf pour les crédits relatifs à la dette, aux remboursements, restitutions et dégrèvements et à la mise en jeu des garanties accordées par l'Etat qui ont un caractère évaluatif

 

 

Fongibilité des crédits

Elle consiste principalement dans la liberté de gestion du gestionnaire de programme et dans la responsabilisation des décisions au moyen d'indicateurs et de RAP. Le rédéploiement des crédits d'un programme s'opère sur 7 titres.

 

PROGRAMME

Définition du programme (art 7 LOLF) : Avant la LOLF Les crédits étaient spécialisés par Chapitres, désormais ils le sont dans des programmes "qui regroupent les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auxquels sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation". La somme de programmes forment une mission, et c'est à ce stade que s'entend la notion de charge réduisant le droit d'amendement des parlementaires au sens de l'article 40 de la Constitution.

 

Les DOTATIONS-Mission

En sus des programmes il existent des dotations qui consitutent des missions spécifiques. Deux principalement :

- une première qui constitue le regroupement des crédits destinés aux pouvoirs publics (Sénant, Assemblée Nationale, Président, Conseil Constitutionnel, Cour de Justice, Indemnités des représentant au Parlement européen, etc)

- une seconde dotation-mission qui regroupe : les dépenses accidentelles (pour les dépenses imprévisibles ou les calamités), les dépenses pour rémunération qui ne peuvent faire l'objet que d'une évaluation au moment du vote des crédits pour le budget général.

 

Voici un exemple de programme compris dans une mission :

 

 

PROGRAMME 1  (somme de l'ensemble des crédits pouvant être redéployés à l'exception de ceux du titre 2).

M. X est chargé de la gestion du programme et sera donc responsable de la performance des 2 missions suivantes

Mission 1 / Actions 1.1 et 1.2

Mission 2/ Actions 2.1, 2.2 et 2.3

 

Les crédits alloués sont "globaux" et portent sur les titres suivants. Libre au gestionnaire de les redéployer à sa convenance :

 

Titre 1 - Dotations des pouvoirs publics

Titre 2 - Dépenses de personnel (asymétrie du redéploiement)

Titre 3 - Dépenses de fonctionnement (F)

Titre 4 - Charges de la dette de l'Etat  

- Dépenses d'investissement (I)

- Dépenses d'intervention (I) 

- Dépenses d'opération financière (OF) 

 

La fongibilité s'exerce entre les dépenses d'investissement et celles de fonctionnement.  

 

 

Pour se souvenir des 7 titres : pensez CHARGES, DOTATIONS, DEPENSES.

les dépenses "FIIOF" et de personnel asymétiques + les charges de la dette de l'Etat + les dotations aux pouvoirs publics.

 

 

Cette présentation par titre n'est qu'indicative car le vote se réalise de manière globale pour l'ensemble des 7 titres (la fameuse globalisation des crédits, le programme représentant la somme de tous ces titres).

 

La non fongibilité des dépenses de personnel

Il est important de noter que les crédits ouverts sur le titre Dépense de personnel constitue cependant le plafond de cette dépense. Le redéploiement est donc asymétrique. Aucun titre ne peut alimenter les dépenses de personnel, mais les dépenses de personnel peuvent alimenter les autres titres. Il en va de même pour les transferts et virement de crédits. En outre, à l'échelle du budget général, le Parlement définit un plafond général sur les dépenses de cette nature. L'exception réside pour l'abondement des dépenses de personnel dans la "dotation-mission" mesures générales en matière de rémunération" car elles sont exclusivement destinées aux dépenses de personnel.

 

Cette globalisation qui offre une certaine souplesse pour les gestionnaire s'accompagne en contre-partie d'objectifs sur lesquels ils devront rendre compte chaque année des résultats obtenus à travers les fameux RAP, rapport annuels de performance. Petite précision : chaque PLF (projet de loi de Finances) est accompagné d'un certains nombres PAP (projets annuels de performance) correspondant au nombre de programmes issus du budget général. Ce PAP précise les indicateurs de mesure des objectifs poursuivis ainsi que les résultats attendus pour les prochaines années. Ces indicateurs seront le moyen d'évaluer la performance grâce aux écarts entre le PAP et le RAP, remis à l'occasion de la Loi de règlement. La LOLF a instauré une chronologie qui permet de mesurer convenablement cette logique de performance. Pour rappel la loi de règlement doit être déposée au plus tard le 1er juin de l'exercice n+1 de la loi de finance initial. Le PLF n+ 2 ne sera admis à la discussion qu'après que la loi de règlement aura fait l'objet d'un vote en première lecture. Cette chronologie offre au Parlement le moyen de contrôler l'exécution de la loi de Finances et notamment un examen exhaustif de la réelle allocation des crédits dans le cadre de la LF initiale. La performance permettra le cas échéant d'alimenter le DOB prévu au printemps.

 

 

 2 Des pouvoirs budgétaires parlementaires renforcés

 

 2.1 Le droit à l'information du Parlement

 

Le débat et le droit à l'information sont les deux enjeux de la LOLF :

Le RESF,rapport economique, social et financier s'inscrit désormais dans une perspective pluriannuelle et est enrichi. Il détaille les hypothèses économiques anticipées par le gouvernement pour les 4 années à venir concernant les recettes et dépenses et par conséquent le solde consolidé de l'Etat (consolidé : c'est à dire de l'ensemble des administrations de l'Etat).

 

Le DOB : débat d'orientation budgétaire est inscrit dans la LOLF, pratiqué régulièrement depuis 1996, il est un moment privilégié du Parlement qui débat de l'exécution de la LF précédente. L'exécution de la LF est la base du rapport d'orientation budgétaire (ROB) du gouvernement. Ce même ROB est accompagné d'un rapport préléminaire de la Cour des Comptes relatif à l'exécution LF et ses résultats pour l'année précédente.

 

Le RAP : rapport annuel de performance est un indicateur de la bonne exécution de la LF. 

 

La présentation de la Trésorerie par un Tableau de Financement présentant le solde ressource-charges de trésorerie, la fin des taxes parafiscales depuis 2004 (qui met un terme à la faible transparence des prélèvement publics),  le plafond de la variation nette de la dette négociable à court terme (OAT et BTAN), l'exclusivité de la débudgétisation et la dérogation à l'obligation de dépôt au Trésor sont autant d'éléments qui améliorent nettement l'information au Parlement.

 

ART 41 LOLF : Il est interdit de discuter du PLF (projet de loi de finances) de l'année n+1, si le vote en première lecture de la loi de règlement n-1 n'a pas été votée.

 

Enfin le Parlement est mieux informé de la situation patrimoniale de l'Etat. En outre le Parlement renforce ses pouvoirs budgétaires notamment dans le suivi de l'exécution de la LF.

 

 

2.2 Des pouvoirs accrus

 

PROCEDURE LF

ART 42 LOLF : La première partie de la LF doit être adoptée avant la discussion de la seconde partie. Cet article permet une meilleure lecture.

 

AMENDEMENT

ART C. 40 (la Constitution Française) : Le droit d'amendement est celui prévu par la constitution ; La notion de charge est limitative pour le Parlement. Désormais elle s'entend de la mission.

ART 47 LOLF :  Un amendement parlementaire est recevable s'il modifie la répartition des crédits entre programmes au sein d'une mission. Plus grande liberté d'action pour le Parlement.

 

 

VOTE

ART 43 LOLF : il définit le principe du vote de la LF :

- un vote d'ensemble pour l'évaluation des Recettes du Budget Général, BA, CST

- un vote par mission des crédits globaux

- un vote unique des plafonds des autorisations d'emplois (ventilés par ministères)

- un vote par CST (avant la LoLF c'était par catégorie de CST

- un vote par BA des crédits et des découverts.

Chaque député prend la mesure comptable de la situation financière de l'Etat.

 

Les partenaires du Parlement

Par ailleurs : le pouvoir des commissions est renforcé : la procédure de référé autorise le président de la commission des finances de saisir le juge administratif lorsque l'administration ne communique pas les informations demandées par la commission dans le cadre d'une mission de contrôle ou d'évaluation.

 

Enfin et non des moindres, Le Parlement reçoit l'aide de la Cour des Comptes Art C. 47 : les comptes de l'Etat ne sont pas déclarés conformes mais font l'objet d'une certification de leur régularité, de leur sincérité et fidélité. En outre les PLFR (projet de loi de finances rectificatives) sont accompagnés d'un rapport préléminaire de la Cour sur les mouvements de crédits opérés par voie administrative.

 

 

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  • Thomas Bonne
  • Thomas Bonne
Titulaire d'un Master administration de l'entreprise, d'une licence de droit public 
Lauréat des concours administratif de rédacteur territorial 2011 et d'attaché territorial 2012 et Inspecteur des finances publiques
  • Thomas Bonne Titulaire d'un Master administration de l'entreprise, d'une licence de droit public Lauréat des concours administratif de rédacteur territorial 2011 et d'attaché territorial 2012 et Inspecteur des finances publiques

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