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8 février 2011 2 08 /02 /février /2011 10:06

Consentir à l'impôt (QARD)

Tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la Quotité, l'Assiette, le Recouvrement et la Durée" (QARD). Article 14, Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789. Le consentement à l'impôt est historiquement l'engrenage vers le régime parlementaire et l'accession aux libertés publiques. Ce pouvoir budgétaire a été très disputé dans l'histoire. Aujourd'hui d'ordre législatif, il a fait l'objet de luttes entre les deux organes politiques les plus influents : l'exécutif et le législatif. 

 

 

La souveraineté financière : à qui le pouvoir budgétaire?

L'article 14 de la DDHC, pose le principe de la souveraineté financière, qui traditionnellement est un domaine d'affrontement entre législatif et exécutif car la dévolution du pouvoir budgétaire est essentielle dans le système politique. Il définit qui autorise la perception de l'impôt, qui décide de la dépense et donc qui oriente les fonctions de l'Etat. Il découle aussi de cette réflexion que l'on va définir qui va exécuter les décisions de dépenses, qui va en assurer le contrôle, et qui va mettre en jeu les responsabilités de chacun.

 

 

Autoriser la perception et définir les dépenses : la notion de budget

Le budget est l'acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l'État (projet de loi de finances et lois de finances initiale). C'est donc un acte qui émane de la souveraineté nationale qui s'exprime en France par ses représentants. Mais ceux-ci n'ont pas toujours été les Parlementaires. Sous l'Ancien Régime, les luttes entre le Roi et les Etats généraux (représentant les trois classes de la population : Clergé, noblesse, et le tiers Etats) et ont déterminé le consentement à l'impôt. 1314, les EG imposent le consentement de l'impôt à Philippe Le Bel. 1426, le Roi impose de lever les aides d'urgences. 1789 : Le Parlement consent à l'impôt dans l'article 14 de la DDHC, mais cette mise en oeuvre financière ne se produira que sous le régime de la Restauration, en 1814.

 

La suprématie du Parlement, la neutralisation de l'action politique gouvernementale

Le Parlement a grignoté au fil des années des pouvoirs à l'exécutif : le vote du budget par chapitre, puis l'initiative parlementaire en matière de dépense publique. 1862, Le décret du  31 mai fonde la notion d'équilibre des pouvoirs budgétaires entre le Parlement et le Gouvernement, le partage des compétences est réel. Sous la III ième République, le Parlement impose sa suprématie et s'immisce dans l'action du gouvernement. Le budget qui doit être en principe un plan d'action gouvernementale, subit des amendements parlementaires considérables ce qui revient à neutraliser son efficacité. Il n'est plus l'oeuvre du Gouvernement mais bien celui du Parlement. Cette situation déséquilibrée s'est perpétuée durant la IVième République.

 

Sous la Vième République

La loi organique du 2 janvier 1959 et la Constitution du 4 Octobre 1958 remet en cause cette suprématie parlementaire au titre de l'instabilité gouvernementale qu'elle génère et de la neutralisation de l'action politique qui s'ensuit. Le réaménagement des pouvoirs se fait au détriment du Parlement. La LF fait en outre l'objet d'un procédure de vote particulière. Le principe de Montesquieu relatif à la séparation des pouvoirs est consacré. Le Gouvernement garde son autorité sur l'administration et devient responsable de la bonne exécution des Finances publiques. L'initiative est gouvernementale, le PLF est conçu par l'administration centrale sous la tutelle du ministre des Finances, et le Parlement, après discussions, accorde au gouvernement par son vote (son autorisation) les moyens de mettre en oeuvre sa politique. L'amendement accordé aux Parlementaire dans le cadre de l'article 44 de la Constitution est le moyen dédié au Parlement d'infléchir la politique sans pour autant pouvoir la réécrire. Le Parlement n'impose plus sa politique, c'est le gouvernement qui détient le pouvoir dans ce mécanisme.

 

Fonction de débat et de contrôle du Parlement.

Le Parlement reçoit le soutien de la Cour des Comptes (art 47 de la Constitution) et du Conseil Constitutionnel, article 61 de la Constitution. L'Institution de la session unique et la possibilité au Parlement de disposer de l'initiative de la loi avec le dispositif de la maîtrise de l'ordre du jour une fois par mois ont permis de rééquilibrer très légèrement la répartition des compétences.  

L'article C. 88-4. octroi au Parlement la possibilité d'examiner les propositions d'actes communautaires de nature législative, ouvrant la voie à un contrôle et à des résolutions des assemblées en un domaine de la compétence traditionnelle du Gouvernement. Depuis 96, le Parlement se prononce sur les LFSS et les conditions financières de la protection sociale. Les missions des Commissions des Finances ont été considérablement améliorées par des procédures internes de contrôle.

 

Les nouveaux acteurs de l'activité budgétaire

 

- L'Union Européenne : nouvel acteur chargé d'harmoniser les systèmes budgétaires notamment en ce qui concerne leur discipline. Dotée d'un budget de près de 148 Milliards d'euros, relativement faible par rapport aux Etats membres, l'Union a le mérite de réguler les budgets des Etats par la discipline budgétaire et la possible mise en oeuvre de fonds de soutien aux pays de la zone euro créé au printemps 2010 dans le cadre du plan de sauvetage de pays souffrant de leur dette souveraine (Irlande, Grèce). Le 14 mars 2011, les 17 de la Zone euro ont accepté d'assouplir le plan de sauvetage de la Grèce en réduisant le taux d'intérêt de 5,2 à 4,2% de ses prêts européens et en allongeant le délai de remboursement. L'Irlande qui refuse d'augmenter sa fiscalité (impôt sur les société) sur les bénéfices des entreprises n'a pas eu cette faveur. L'objectif actuel est de durcir la Pacte de stabilité européenne par la surveillance renforcée des choix économiques nationaux et un système de sanction plus réactif que ces dernières décennies. La première des sanctions pourrait s'élaborer sous forme de dépôts bancaires bloqués à titre préventif, c'est à dire avant le dépassement par le pays concerné du plafond européen. Tout dépassement des 3% de déficit (et non plus 0% comme il a été question avant la crise financière par le traité de Lisbonne) ou de 60% de la dette relativement au PIB sera sanctionné. Un mécanisme de résolution des crises de la dette est actuellement en débat "le Pacte de l'euro" suite au clash financier emportant avec lui la Grèce, l'Irlande et la peur de cette contagion à d'autres tels que le Portugal ou l'Espagne.

 

Le pacte de l'Euro devrait imposer des objectifs pour les Etats concernés. Les salaires devront évoluer en ligne avec la productivité, les mécanismes d'indexation sur l'inflation sera mieux contrôlée, les impôts feront l'objet de coordination en matière d'impôt sur les sociétés et de baisse de l'imposition du travail, des mécanismes de frein à la dette seront adoptés. 

 

- Les Collectivités Territoriales. Elles emploient plus d'un millions d'agents avec leur groupements. Elles représentent la moitié du budget de l'Etat, et sont financées à hauteur de 140 milliards d'euros par essentiellement deux sources : la fiscalité (100 milliards dont 62 au titre de la fiscalité directe) et les concours financiers de l'Etat (pour 40 milliards). Les relations financières entre l'Etat et les CT sont actuellement en cours de refonte (suppression de la Taxe professionnelle pour la contribution territoriale économique, université aux régions, TOS, infrastructures, etc) notamment depuis la loi constitutionnelle du  28 mars 2003 sur l'autonomie des CT et garantissant leur autonomie financière.

 

 

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  • Thomas Bonne
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Titulaire d'un Master administration de l'entreprise, d'une licence de droit public 
Lauréat des concours administratif de rédacteur territorial 2011 et d'attaché territorial 2012 et Inspecteur des finances publiques
  • Thomas Bonne Titulaire d'un Master administration de l'entreprise, d'une licence de droit public Lauréat des concours administratif de rédacteur territorial 2011 et d'attaché territorial 2012 et Inspecteur des finances publiques

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